爱华网9月中旬，商务部宣布成立反垄断调查办公室。此消息一经宣布，迅即引起社会各界广泛关注，也由此掀起今年以来媒体第二次大规模关注中国反垄断立法的热潮。 上次热潮出现在四个月前。当时，国家工商行政管理总局发布了一份题为《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的研究报告，该报告指包括微软、柯达等众多跨国企业都有“垄断经营”的倾向。 由于这两个部门正是中国《反垄断法》起草的主要参与者，上述举动自然令人猜测，已历时十年的这部法律的制定工作是否开始提速。 不过，据《财经》从权威渠道获悉，《反垄断法》尽管已被十届全国人大列入本届人大准备出台的重要经济立法项目，但短期内出台的前景并不乐观。 今年3月，商务部完成了《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》的起草工作，并提交国务院法制办。目前该送审稿草案尚处于在相关政府部门、司法机关听取意见的阶段，预计要到10月底，国务院法制办才会正式开始法律草案的起草工作。估计要到2005年的“两会”之后，《反垄断法》草案才有可能第一次提交全国人大常委会会议审议；那么正式颁布实施最快也得到明年底。 另据《财经》从商务部获悉，新成立的反垄断调查办公室目前还只是一个临时性机构，没有具体的人员编制，具体工作由商务部条法司承担。反垄断调查办公室主任由条法司司长尚明兼任，该办公室的主要职责是承担有关反垄断的国际经验交流、推动反垄断立法以及调查等相关工作。
《反垄断法》出台阻力何在
早在1980年10月，国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中便首次提出了反垄断，特别是反对行政垄断的任务。1994年5月，“反垄断法起草小组”成立，《反垄断法》曾先后列入第八届、第九届全国人大常委会的立法规划，但由于争议太大，迄今没有出台。 “《反垄断法》迟迟不能出台，说到底是人为的原因。”中国社会科学院法学所教授、中国经济法研究会副会长王晓晔接受采访时说。 王晓晔告诉记者，影响《反垄断法》出台的首先是认识上的阻力。有些人包括很多政府官员都认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，而中国当前经济力量过度集中的问题基本不存在，中国企业的规模还普遍偏小，与世界级大企业相比就更小，因此中国当前应当鼓励企业集中，组建大企业集团，而不是要反垄断。 “这种观点是错误的。”王晓晔认为，任何国家的《反垄断法》，其目的只是维护本国市场的竞争，使本国企业感受到市场竞争的压力，保证本国消费者有选择商品的权利；《反垄断法》决不是反对所有的企业合并，更不是反对规模经济，它反对的只是一家企业或极少数企业共同垄断市场，以避免企业失去创新的动力，消费者失去选择商品的权利。 北京大学经济法研究所所长、博士生导师盛杰民教授也表示，《反垄断法》并不反对企业变“大”，而是反对“大”企业滥用优势限制竞争。他告诉《财经》，《反垄断法》是一种“低位立法”。即这部法律本身并不反对企业的市场支配地位，只有当企业滥用市场支配地位，限制了竞争，《反垄断法》才会予以干涉。 “不过，思想认识的问题还只是表面上的，关键是《反垄断法》的出台将会触及方方面面的利益。这才是它出台最大的阻力。”盛杰民教授告诉《财经》。 事实上，中国的反垄断立法或多或少一直受到来自某些行业以及政府部门的抵制。一些垄断性行业如电信、电力、邮政、民航、铁路等部门出于自身既得利益，即便不公开反对，也会以本行业的特殊情况为由要求从《反垄断法》中得到豁免；同时，一旦《反垄断法》颁布和实施，中国现行的一些部门立法如行政法规、部门规章势必需要进行相应的修订，这将影响到某些政府部门的执法权限，进而影响到其既得利益，特别是那些拥有行政垄断特权者的利益。 “反垄断，说到底，反对的是滥用权力。”盛杰民说。行政垄断坚冰难撼
“现在很多国内报道都把反垄断的矛头指向跨国大公司，而且工商总局的报告也提到外国公司，但为什么没有人提中国那些具有垄断地位的公司？” 英国路伟国际律师事务所（Lovells）的律师麦安吉(AndrewMcGinty)在接受《财经》采访时设问。 “中国的垄断最主要是行政垄断。”资深律师、北京市安平城律师事务所主任关安平接受采访时说。关安平曾就职于原中国对外贸易经济合作部，从官员到律师的经历，使他对行政垄断有着清楚的认知。 关安平在外经贸部工作期间曾经参与过1993年《反不正当竞争法》的起草工作。在该法律中，有明确条文规定禁止政府及其所属部门滥用行政权力进行垄断。但关安平告诉记者，该条款几乎是“一纸空文”。 关安平指出，由于中国正处于计划经济向市场经济的转轨过程中，尽管市场已经基本形成自由竞争局面，但各个行业中仍或多或少残留着政府主导的影子，行政权力干预经济的现象还很难消除。更多的时候行政权力不一定是直接干预经济，而是把自己的影响力渗透到经济活动中。所以，电力、电信、邮政、民航、铁路等以前直接从国家部委分离出来的行业垄断固然难以根除，一些公用事业部门，诸如教育、医药、出版、旅游等行业及它们的中介机构的垄断行为同样随处可见。 “更为可怕的是，很多垄断行为都是披着法律的外衣进行的。”关安平告诉记者，由于中国采取的立法模式是“部门立法”，而每个政府部门在参与立法的时候都会争取自己部门利益的最大化，通过“立法”的形式来确定自己行为的正当性。这就不难理解电力部门主持下起草的《电力法》，电信部门主持下起草的《电信法》，邮政部门主持下起草的《邮政法》等等，或多或少都能看到垄断的影子。 “我们看外国的垄断，大都是企业发展形成优势地位产生垄断。回过头看中国的企业，那些占垄断地位的企业哪个不是依靠行政权力？”关安平向《财经》表达了自己对《反垄断法》前景的忧虑：“垄断企业所属的部门在行政级别、权力上都不比商务部、工商总局小，《反垄断法》即便出台，执行起来恐怕也相当艰难。” 盛杰民教授对《反垄断法》的前景同样并不乐观，但他表示，不能把解决问题的全部希望寄托于一部法律，“希望《反垄断法》出台和反对它出台的人都过高估计了它的作用。”盛杰民认为，法律的影响是长期和渐进的，不是一部法律出台了，整个社会经济运行秩序就会马上产生翻天覆地的变化。 《反垄断法》执行机关之争 由于反垄断任务艰巨，又面临诸多阻力，因此众多学者都建议应该专门成立一个直属于国务院的地位独立、权力统一的《反垄断法》执行机构。 王晓晔教授告诉记者，《反垄断法》执行机构要具有很高的权威地位，国家应赋予其较大的权力。因为其职能将涉及国家所有部门，这个机构如果没有很大的权力，就没有办法对部门的行政垄断进行监管，执法上就很难具有独立性。她认为这个机构应该很庞大，是个准司法机构，专业性应该很强，兼顾经济学、法学等多个学科，必要时可以是专家参与执法。 麦安吉律师也认为有一个独立的执行机构至关重要。他以2003年《外国投资者并购境内企业暂行规定》为例说，该规定是由商务部发出的，而企业登记是在工商机关，所以在进行企业并购业务时，律师常常对两个部门之间的工作不协调难以适应。“我们需要一个独立的机构来明确告诉我们应该做什么不允许做什么。对我们外方来说，最坏的不是说‘不’，而是‘说不定’。”麦安吉告诉《财经》。 不过，据《财经》获悉，由国务院单独组建专门的反垄断执行机构的想法目前基本不可能实现——至少在本届政府任内，国务院不会再增设编制，进行大的机构调整。这使得反垄断执行机构放到现有哪个政府部门变得相当敏感和微妙。 在商务部于今年3月提交的《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》中，将“反垄断主管机关”明确为商务部。对于“9月中旬成立反垄断调查办公室是不是为其今后设立专门的反垄断法执行机构作准备”，商务部没有明确回答。但商务部条法司司长尚明告诉《财经》，“开展反垄断有关工作”本身便是由国务院机构改革核定的商务部职责之一。 不过，尽管中国现在没有专门的《反垄断法》，以往和现行的法律规定中却也有一些对垄断和限制竞争行为规范的法律，如《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等。这些法律各有其执法部门，如果《反垄断法》执法部门最终定为商务部，其如何同这些部门协调关系，不同法律之间如何统一，也是一个难题。 在中国反垄断立法的过程中，曾经遇到过立法模式之争：是反垄断和反不正当竞争合并立法还是分立立法？从最后的结果来看，中国是学习了德国的大陆法系传统，将反不正当竞争和反垄断分立立法，而没有采用英美法系的合并立法模式。实际上，1993年通过的《反不正当竞争法》中还是放进了一些反垄断或说是反限制竞争的内容，包括反行政垄断的条文，所以分立也并不彻底。 《财经》获悉，在2003年《反不正当竞争法》颁布10周年之际，国家工商总局也开始了该法律的修订工作，到目前为止，该法律修改稿已基本完成，近期内将提交国务院。国家工商总局公平交易局在今年夏天，曾经先后在江苏和四川主持召开“《反不正当竞争法》修改和《反垄断法》立法研讨会”，就《反不正当竞争法》修改稿广泛征求意见。 据与会人士透露，该法律修订稿在有关反垄断的问题上，内容大有增加。国家工商总局公平交易局对此的解释是：《反不正当竞争法》中本来就有这方面的内容，《反垄断法》不知道什么时候才能出台，而社会经济现实又需要这方面的执法，所以工商总局有必要在这个问题上态度积极一些。 9月22日，《财经》就《反垄断法》立法及其执法机关设定的问题询问国家工商总局的意见，公平交易局反垄断处的一位官员告诉《财经》：“就这个问题我们不会作任何评论，国务院自有定夺，等法律最终出来了，一切自然明了。”
