爱华网注∶由国家发改委、国务院研究室和国务院法制办组成的中央调查团，前不久专程到深圳考察，其目的是就特区存留问题或深圳升格为直辖市问题为中央决策提供关键性意见。本文即作者为调查团提供的观点。 深圳首先是经济特区，然后发展成为了一个现代化城市。经济特区的运作方式是这座城市至今仍未衰竭的动力。离开经济特区这个母体去谈论深圳城市的定位和发展，是不符合现实的。但近10年来，中央对于经济特区如何进一步发展，态度又是朦胧的，或者说是笼统的。加入世贸后，态度更加暧昧。这是理顺深圳发展思路，进行功能定位的最大困惑所在。我这里主要就经济特区该不该办下去，如何办，谈一点看法。
一、经济特区至今仍然是有威力的发展模式
在当今世界上，经济特区在叫法上五花八门，包括特殊经济区、自由贸易区、自由港、出口加工区。在具体运作上，主要分为广义和狭义的两种：广义的是指不同关税区之间的关税同盟或制度安排；狭义的是指一个国家自己设立的有关租税优惠的自由口岸。我们的经济特区主要是指狭义的。
在深圳经济特区创办之初，世界上已有上百个经济特区存在。据说现在每年以7%的速度递增，并且日益朝着多元化，综合型发展。今年3月，我们到印度去。他们闻知我们从深圳来，最关心的是经济特区的运作情况。印度已有7个出口加工区，从今年1月1日开始，已将其中的4个升格为经济特区，还准备在沿海的6个邦建立经济特区。据说日本准备在所有的沿海城市都辟建自由贸易区；南韩针对中国的发展和日本的竞争，已在釜山机场和济洲岛设立自由港；台湾在中正机场也设立自由港；朝鲜方面在新义洲搞了一个类似于经济特区的东西。杨斌事件发生了后，现在又准备在图门江交界处搞一个。朝鲜人来过深圳考察，看不懂经济特区是什么东西，我们也没有系统材料提供给他们。最近有人私下请我们做方案，传达金正日的旨意：要将资本主义和社会主义的东西都全装进去。除此之外，中国周边几乎所有的发展中国家，如巴基斯坦、孟加拉、俄罗斯、乌克兰、蒙古、越南，以及东盟各国都在纷纷建立经济特区。美国是拥有经济特区最多的国家。欧盟十几个国家的各个城市都在搞。中国经济特区的成就是举世瞩目的。从全球方兴未艾的形势看，证明经济特区仍然具有生命力。它是一种解放生产力，试验各种发展模式的有效手段。世贸组织主要规范广义的自由贸易协定，所采取的态度是矛盾并置的处理方式，既坚持经济贸易自由化，经济全球化，又鼓励区域经济联盟的发展。宽容与约束，承认与限制相结合，这事实上给予了自由贸易制度安排以很大的自由度。WTO对于狭义的经济特区，并没有加以规范，意思是容许其自由发展。在这种形势下，中国经济特区没有理由终止其历史使命，为什么不办下去呢？二、中国的经济特区已名存实亡
中国经济特区定义模糊、功能综合，既不是单纯的出口加工区，也不是自由港或自由贸易区，但什么都是，又什么都不是。在具体的功能定位上、在管理模式上、在优惠政策与相应的法治体系上，运作都不到位，功能开发不全面。
在严格的意义上，我们的经济特区应该说只具备了一定的租税方面的优惠政策，没有严格意义上的“境内关外”管理，特别是没有相应的海关政策和特殊的外汇管制政策。所以，运作到后来，已是四不象，似有若无，终至于始乱终弃。以深圳为例。深圳的优惠政策大都是在上个世纪80年代初定下来的，例如15%所得税是1981年制定的，三减两免政策是1982年，外汇留成，企业注册审批，劳动用工，银行信贷等特殊政策的出台都是在那个时候。但从1984年开始，就一直面临优惠政策在全国的普惠化以及特区政策的收缩形势。邓小平在1984年题辞确认“深圳的实践证明，经济特区是成功的”之后，特区的招商引资政策很快推向了全国14个沿海城市。在此同时，深圳也遭受到了责难，如没有达到创办特区的预期效果、内资多于外资、工业生产技术等级不高、生产类型主要是加工贸易、走私套汇猖獗等等。“二线”围合也是在1984年，当时并不是出于境内关外管理所需，而是为了防范外汇黑市和消费品走私。1984年对深圳特区来说是重要的年份，在这一年也进行了关于香港回归的中英谈判。也就是从这一年开始，深圳特区的取向转变为主要围绕香港1997年回归而建立一个过渡带，在此基础上进行城市布局、基础设施规划和产业结构调整，以及进行一系列针对性、借鉴性的改革试验。深圳最大胆的改革试验是从这个时候开始的。如土地使用权拍卖、住宅商品化、股票市场。这些做法都是从香港那里学来的。在城市管理方面还学了新加坡，在企业运作方面学了台湾。1992年邓小平南巡，又把这些改革经验推向了全国，进一步强化了优惠政策的普惠化。深圳的特区政策优势从此消失。在这一年的7月1日，全国人大给予了深圳制定法规和规章在深圳特区实施的权力。但这一权力同内地各省、自治区以及一些大城市所拥有的立法权并没有多大的区别，而且还有局限性，例如主要进行的是单项法规政策的立法。江泽民同志关于增创新优势的观点，提供了一个强烈的信息，那就是特区不会再有新的优惠政策出台，而是要进行制度创新。但在此时，特区在基本的经济制度资源方面已经使用到了极限，在香港人那里也学得差不多了。制度创新当然显得十分困难。“97”之后又是入世谈判。世贸组织根本没有把中国的经济特区作为规范运作的经济特区来对待，所以从公平性和非岐视性角度，对国内税、关税、非关税措施以及有关费用方面，提出了经济特区同全国其他地区统一执行世贸规则的问题。我国政府也作出了承诺。这样，造成了将特区政策彻底取消的效应，虽然并没有明确宣布取消特区。所以外国人认为，中国的经济特区在1984年已大致完成了作为对外开放试验基地的使命，失去了作为国家榜样的魅力。中央至今没有对经济特区政策进行全面评估，也没有一以贯之的特区政策，在态度上给人的感觉是矛盾的。深圳的发展说到底主要靠毗邻香港，靠地缘优势。当然也与当年的战略性画圈和初始性发展有关、同后来模模糊糊的特区概念和特区的立法权有关，至少深圳特区还有条件进行大胆试验，实际上也作了一些试验。但由于缺乏来自中央方面的明确态度，以及一种与左邻右舍之间的僵局般的处境，深圳在大胆试验方面应该说底气不足。在这种情况下，深圳要做的事情只能是追求各种发展指标，在全国城市体系中确定自己的座标位置，追求城市的首位度或排序。三、要把中国的经济特区办下去
我主要针对CEPA的实施以及解救香港当前的管制危机，谈一点把特区办下去的必要性和紧迫性。
我认为CEPA对换香港十分优惠，但执行起来很困难，主要是原产地规则的复杂性使然。原产地规则虽然还在谈，但从透露出来的信息看，是很粗略的。例如，主要依据港人身份，商业存在时限和资金规模界定的，再就是，似乎是按被动原产地规则去界定的，即同数量管制结合在一起。董建华讲，9月份就可以定下来。这基本是按照政治举措，而不是按照应有的谈判进程去决定的。这里面问题很大。首先，香港是自由港，不存在原产地规则。香港企业制度具有开放性，可以随时组成多国籍资本。例如在货物贸易方面，虽然静态地看，香港制造业在境内目前已萎缩到了5%，香港贸发局计算出来的免税额只有7.5亿港币。但动态地看，实际就意味着一种产业导向，一种投资导向，意味着国际上的企业都会到香港设点，国际资金会直接流向香港。关键是操作上很困难。例如实行零关税后，它不仅会加大通关工作量，还需要制订一套详尽完备、放之世界而无懈可击的原产地规定。北美自由贸易协定就有这个教训，由原产地鉴定所造成的沉重的日常文书工作和检验工作非常繁杂，它事实上已经成为美国、加拿大和墨西哥3国贸易自由化的最大障碍。服务贸易在操作上也有问题。其中最大的问题是我国的服务贸易法律框架不健全。在我国法律框架中关于服务贸易这一块的漏洞很多，缺乏一个总体把握，所涉及到的这17个服务贸易领域，很多都没有具体的法律规定，不是笼统，就是空白。没有法律依据，如何去规范市场，解决贸易纠纷。其结果很可能是，在几年内，将会形成破境而入的零关税洪流，第三方会借道香港进入中国，将我国的开放保护期缩短，以一种猝不及防的效应，对我国经济形成杀伤力。并且，外籍服务业企业在没有法律规范的情况下，会在国内横冲直闯。当然，CEPA既然已经提出了，不能反悔，还是要如期执行。但在原产地规则的谈判中一定要遵循地域原则和过渡期原则。在总体上可以按照承诺，把货物贸易和服务贸易都放进来，实行贸易投资便利化，但不是放到全国，而是放到某一个区域，例如放进深圳，让它们鱼龙混杂地进来，利用现存的二线关同国内进行必要的隔离。例如，在货物贸易方面，符合原产地规则条件的让其进入国内，如珠宝、化妆品、高档服装，这些本来就在香港具有商业存在的行业和企业，应该给予优惠。如果突然冒出电讯产品、高技术产品，那就显然不符合原产地规则。对于它们，也要放进来，但主要是让其在深圳就地消费。在深圳消费实际也相当于在全国消费，只不过有限得多，对国内经济的伤害小一些。这对香港也很有好处。香港方面不是最担心服务业的回款问题、担心三角债问题和知识产权问题吗？在香港搞人民币结算中心在配置上不合理，为什么不可以在深圳构筑一个营销平台去集中解决这个问题呢？在CEPA中，香港最属意的是服务贸易，其中物流、金融、专业服务是大头，其流动性很大，涉及大量的跨境活动，香港方面现在最担心这样会造成公司税和个人所得税从香港流失。如果中央政府真正要在经济上给予香港以支持，可以采取在深圳注册，在香港赋税的办法，减少香港方面的疑虑。在具体操作上，可以允许香港服务贸易企业在深圳鱼龙混杂地注册，在国内运作，符合服务贸易原产地规则的可以放入上海、北京、天津，以及放入整个内地。这里面，关键是利用深圳的立法权和试验权集中进行服务贸易法律框架和市场规范方面的试验。试验成功后再推向全国。在这种情况下，特区的概念，二线，立法权就发挥作用了，还可以严格实施“境内关外”管理，进行真正的经济特区运作。另外，CEPA出台后，外界最关心的是突破边界问题。德国《经济周刊》香港的高级顾问恩莱特采访我时，都谈到这个问题。他们问道：今天让香港突破边界，那么明天会不会由内地去突破呢？这里面的关键性问题在于，CEPA所体现出来的政府之手，是与香港的自由市场主义制度的原则相违背的，它牵涉到“一国两制”的保障问题。如果把深圳作为过渡带和结合部，强化第二条边界的管理，将有利于消除外界的这种置疑。最后，未来特区的功能是什么？
以深圳为例，未来的特区应该走向规范化运作，使各项功能到位，实行严格的“境内关外”管理，实行特殊的外汇管理制度，在总的发展模式上可以参照香港，向自由港看齐。
在特区功能上，不能简单定位在出口加工和制造业方面，而是要使特区成为以服务业为主体的区域性再生产指挥中心，指挥腹地和周边地区的产业，特别是制造业活动的运作，主要抽出精力来在投资、贸易、商业、资讯、物流、金融等方面进行大胆制度试验和制度创新，最终为国内在服务业方面的发展提供宝贵的经验。我认为，特区试验功能最重要的方面应该是在政治体制改革的试验上。就香港问题而言，从整个形势判断，它会日趋政治化。从与时俱进的观点看，香港人不再是单纯的经济动物，而会有日益强烈的政治倾向。对于这个形势要有正确研判和考量，一定不能误判，否则后果不堪设想。所以，大陆对香港进行仅仅是经济方面支持是不够的，要有政治方面的动作。中国的改革之路还相当漫长，还有许多事情要做。中国之大，包括政治体制改革在内的各种改革都应该搞分区实验，以减少震荡。一些改革在特区范围内进行，是题中之义。
所以我认为，深圳完全可以在特区的概念下，进行一系列的政治体制改革试验。从这个意义上说，深圳可以成为政治特区。转自∶经济学消息报
