爱华网关于制度建设的思考与建议.一、思考篇虽然制度建设对公司的改革、管理和发展起到了巨大的推动作用，但是，制度建设仍然存在一些问题，制度建设需要进一步深化。（一）制度缺陷与体制、机制背景相缠绕。1、制度“缺位”。一是某些环节或某个方面管理制度“缺位”。例如，对于“采购管理”，作为集团公司级管理制度仅有两项：《供方管理程序》、《物资采购管理程序》，显然，对于物资采购种种复杂的环节，这两个制度是不能完全涵盖或是十分粗放的。尤其是设备备品备件采购的管理上，与各单位在职权的划分上没有明确规定，而在定额管理、计划管理、招标管理、验收程序等管理环节上，均没有公司级公开的、透明的和硬性的管理制度，有的只是主管部门内部的管理制度。即便是这些制度，也年代很早，完全不能适应公司发展的需要。由于管理制度不健全，使管理的水平难以提高，也增加了职务犯罪和不作为的风险。二是领导尤其是一把手“岗位职责”及相应的绩效管理制度“缺位”。这主要表现为对各部门和各单位领导尤其是 “一把手” 的“岗位职责”及绩效成长目标不明确，没有制度化的内容，这是武钢这么多年来对领导干部管理的“软肋”。对各级领导只有任命书，没有具体的岗位职责描述和权限、义务以及工作内容、绩效成长目标的规定。没有“明责”，就无所谓“负责”；没有绩效成长目标，也就没有工作压力，形不成“明责、负责、问责”的依据和配套管理机制，这在一个“法治”企业里，是不能允许的，因为，出现“官司”，企业准输。公司长期靠松散的、口头的或者过于笼统和原则的方式来管理，是一些干部责任心难以增强的重要原因。2、制度“失修”。这主要是指许多管理制度年代久远，跟不上国家法律法规不断发展的步伐，跟不上公司体制改革的步伐，跟不上管理及技术进步的步伐。据统计，公司98年以前颁布（含无年号）的管理制度有289个，占现行管理制度的42.19%，而95年及其以前制定的管理制度有135个，占现行管理制度的19.85%。这些管理制度可能至少存在三个方面的问题，一是管理依据与现行法律和政策规定不对应，表明管理制度政策法规依据“缺失”；二是管理机构名称与现行组织机构名称不对应，表明实施管理制度的主体“缺失”；三是业务流程与现行职能职责划分不对应，表明开展工作的有效程序“缺失”。近半数的管理制度“失修”，必然造成企业管理大面积的“有法难依”。其结果是：维持符合法律政策精神的企业管理，维持适应企业快速发展的企业管理，要么是靠多年积累起来的管理惯性、传统和“约定俗成”的办法，要么就是依靠人来强行推进，所以，公司会议多，“纪要”多，协调多，牵扯领导精力多，必然增加了的管理成本。管理制度存在的这些缺陷与管理体制、机制上某些缺陷混淆在一起，往往使问题变得更加复杂。正因为如此，管理制度的缺陷容易掩盖体制和机制的上原因，实际上，管理制度的缺陷是管理机制缺陷的一种表现，例如，备品备件的计划管理几乎是零，就是如此：公司局部存在的“条、块分割”的管理体制，“制度第二，领导第一”的管理机制以及轻视“细节”、“过程”以及方法和手段创新的习惯，才是根本原因。正因为如此，增大了制度建设的难度。（二）制度形成与现行“立法”方式相依存。制定管理制度从某种意义上讲，是企业的一项“立法”工作。好的“法”会促进企业管理水平不断提高，而坏的“法”就会给企业到来麻烦。推进制度建设，规范管理制度的制定过程，就是要避免坏的“法”产生（主要是指“违法制度”、“设租制度”、“打架制度”）。这就需要各有关部门从公司大局出发，从公司的整体利益出发来考虑管理制度制定的问题。但是，现行的公司级管理制度的产生方式是各个部门自己提出制定管理制度动议，自己草拟，自己组织讨论，自己（经公司办公室）呈送战线领导审批、下发。这种管理制度的形成方式存在三种弊端：1、过分依赖部门自身的“自觉性”。部门管理水平高，对管理制度重要性认识深刻，则健全和完善管理制度的积极性、主动性就会高一些，公司在这个专业方面的管理制度就会健全一些。反之，管理制度就会有“缺位”现象。这给公司加强管理，堵塞漏洞带来一定的风险。2、集“立项、草拟、审核、批准”四权于一身，一方面很难消除因部门（战线）因自身知识、经验及了解情况的局限性，而使管理制度“挂一漏万”，接口不清，流程模糊；另一方面很难消除部门在制定公司级管理制度时，仅从自己部门利益出发，“扩权”、“设租”，致使管理更不合理的弊端。即使有讨论、会签，但是否采纳参与、会签者的意见最终还是取决于部门自己，进而带来“违法制度”、“设租制度”、“打架制度”出台的风险。3、制度建设本身在一些部门的企业管理策划及计划中，是最不被看中的事情，因此，不是有计划、有步骤地进行。常常是想起来制订就制订，想不起来就不制订；今天匆匆忙忙制订一项管理制度，明天就发现有问题，赶快制订一个补充规定。制度建设与部门专业管理的系统性、前瞻性脱节，造成管理制度质量不高或过多过滥。（三）制度执行与现行“执政”机制相冲突。制定管理制度的目的在于通过执行，使管理更加科学、规范和有效。因此，按制度办事，“有章必循，违章必究”至关重要。但是，管理制度执行与现行的“执政”机制存在三个“冲突”：1、与“领导第一，制度第二”的观念和机制相冲突。领导超然于制度之上，是管理制度得不到落实的重要原因。管理制度在规定业务流程时，实际上也就对领导的管理方式实施了约束。但实际工作中，有些部门包括公司领导对管理制度及相关流程并不了解，或本身执行管理制度、按相关流程办事的意识淡薄，在办理具体事务时，饶过管理制度的规定及相关主管部门，直接找公司领导，而公司领导也习惯这种方式。尤其是一些部门和单位遇到按管理制度及正常程序不应办、不能办的事的时候更是如此，致使管理制度落实难，主管部门被“架空”，在一定程度上，扰乱了正常的管理秩序。这种“领导第一，制度第二”的机制长期下去的结果，是“法治”观念淡薄，人治色彩浓厚，造成开会多，“纪要”多，协调多，管理成本极大，同时，不在意管理制度，不遵循管理制度风气蔓延，管理制度和主管部门的权威性受到极大地挑战。2、与“不怕事大，就怕事不大”的观念和机制相冲突。“出了大事不害怕”是管理制度得不到落实的根本原因。“大事”牵扯进的领导多，层次高，而处罚必须由公司领导直接做出决定，别人不能代替。这就把人情、面子以及“政治影响”等直接摆在了公司领导面前，因而这是公司领导最不情愿做的事情。例如，6号高炉失火，不了了之，至今没有哪一位领导受到处罚。而“小事”则不同，处罚决定由部门做，基层做，公司领导还可以在旁边严厉要求各单位、部门“严格管理”。这种机制所造成的结果：一是“领导责任追究”形同虚设——在公司不知多大的事情，领导才被追究。久而久之，在人们的潜意识中形成了“不怕事大，就怕事不大”的总体看法。二是导向作用十分有害。有些单位或部门，在本单位、本系统某层面出现问题时，往往不是从公司全局利益出发，严格考核，而是从本部门、本单位利益出发，或者与出事者一道结成“攻守同盟”，一致对付综合管理部门和监督检查部门，而综合管理部门和监督检查部门最终还成为“输家”；或者“大事化小”，“避重就轻”，只对当事人处罚一下了事，这种现象屡见不鲜。例如，今年6、7月份三炼钢频繁发生设备事故，按公司管理制度，有些已达“较大”、“重大”级别，但主管部门极力袒护，使考核难以果断实施；而在10、11月份，三炼钢又频繁发生漏钢事故，影响月产量，没有谁受到处罚。 3、与“重制订，轻检查”的观念和机制相冲突。重制订管理制度，轻检查督促是管理制度得不到落实的主要原因。主要表现在，一是制订管理制度的职能与检查监督管理制度落实的职能严重脱节。一些专业部门只管制订管理制度，至于管理制度中的有关规定是否被他人认真执行，存在什么问题需要解决不予过问。例如，最近连续出现的能源动力公司开关放炮，造成大面积停电事故；建安公司施工队割穿氧气、氮气管造成火险事故等，就是如此：制度有，规程有，但操作人员不认真执行，而这种现象的存在不是一天两天，就是没见到主管部门检查、纠正的任何“痕迹”。二是综合部门监督与专业部门、各级领导监督严重失衡。综合管理部门，例如，企业管理部、审计部、纪委等监督检查固然重要，但不能代替专业管理部门和各级领导的监督检查。然而在实践中这种情况却很严重，这使得综合部门不堪重负，顾此失彼，也就使得上下只能采用部署多，“教育”多，口头批评多的方法。同时，这种严重失衡的现象，还造成了管理实践上的一个重大“误区”：例如，在预防职务犯罪上，只停留在研讨上，而没有监督责任的重申和制度化，企图在不明确和强化责任，不对机制、过程、环节或方法手段做任何改变，不完善管理制度的情况下，单靠研讨、教育就能让制度得到遵守，杜绝和预防犯罪。监督检查的疲软状态长期下去，使一些人忘乎所以起来。
二、建议篇
（一）转变制度形成方式，完善制度审核机制。这一对策的指导思想就是要改变部门对管理制度“立项、草拟、审核、批准”四权合一的“立法”方式，有效地杜绝“违法”、“设租”、“打架”制度的产生，防止制度“缺位”，也防止制度过多过滥。1、动议权和决定权的分离。其要点是通过“立项”来使管理制度制定工作计划化，促使各部门在思考管理工作时，一同思考制度建设，把深化各项管理与推进制度建设统一起来，同步进行。经过“立项”，必要时经过总经理批准应当制定的管理制度，形成公司制度建设计划。只有列入计划的管理制度，才能由有关部门草拟。改变目前各部门想什么时候制定就什么时候制定；想制定什么制度，就制定什么制度；想怎样制订就怎样制订的无序状况，防止因考虑不周，而使管理制度过多过滥的现象。2、草拟权和讨论审核权分离。其指导思想是健全和强化管理制度的审核机制。各专业部门只负责草拟管理制度，不再自行组织讨论审核，交由第三方组织进行，其要点是：简单的管理制度由公司企管部组织审核；公司成立审定班子（由各专业专家和退居二线的长处领导组成），对专业性较强的或涉及法律法规、由企管部交由这个审定班子审定，进行“可行性”评估；重大的，涉及公司全局或职工权益的管理制度，提交公司经理办公会审定。保证其“第三方”——公正的立场，防止“违法”、“设租”、“打架”制度的产生。3、签发权和分布权的分离。其要点是，改变当前各战线领导签发管理制度，而总经理并不知道都新制订了一些什么管理制度的做法。因为这种做法实际上是把发布权也一并交给了战线领导。由公司总经理签署“管理制度发布令”，来公布管理制度，即严肃了管理制度制订，有增强了管理制度的权威，还使总经理有机会对管理制度把关，掌握全貌。（二）重点推进三个方面的制度建设。针对制度“缺位”、“失修”的缺陷，结合公司管理现状和需要，2005年，公司应当重点推进三个方面的制度建设：1、领导尤其是一把手的“责任管理”制度。领导履行责任是企业管理得到加强的关键，也是政令畅通的保证。因此，必须建立一套完整和严格的管理制度来加强对各级领导尤其是“一把手”履行责任的管理。领导尤其是一把手的“责任管理”制度应当包括三个方面：一是制度化的领导“岗位职责”及绩效成长目标。一定要有书面化的厂处级领导干部尤其是“一把手”的“岗位职责”，不可漏人、漏责，形成“汇编”。同时，一定要有相应的领导干部年内和任内绩效成长目标。真正做到以明确的“岗位职责”，形成具体清晰的履责意识；以明确的业绩成长目标，形成具体清晰的工作压力。二是领导“问责”制度。明确了各级领导的“岗位职责”和业绩成长目标后，“问责”就有了具体依据和内容。公司要有书面的“问责”制度（虽然，有些专业有“问责”制，但这是个别的不是整体的，是各自为阵的，不是统一要求的）。实施“问责”要和其他行政处分规定结合起来，配起套来。不能用犯了罪因而要“绳之以法”来代替企业的“问责”，这两者是有明显区别的；同时，内部行政处分是“问责”的高级阶段，不能取代日常工作的“问责”，这方面尤其应当加强。类似今年三炼钢厂频繁出现设备事故，以及能源动力公司大面积停电事故，都应该严厉地追究行政领导尤其是“一把手”的责任，才能保证严格管理，带好队伍的落实。2、部门履行职责的“职责管理”制度。要以预防职务犯罪和“制裁”部门不作为、乱作为的“职能管理”为核心，健全相关管理制度。预防职务犯罪和部门不作为极为重要，一是针对最容易造成职务犯罪的管理环节，最容易产生部门不作为的管理界面，完善相应的管理制度，把监督、管理和预防工作的要求、措施通过管理制度的具体规定设计、策划到具体到“细节”中，使堵塞管理漏洞成为现实。二是针对不作为、乱作为，制定、健全“依法行政”及对“不作为、乱作为”实施追究的管理制度。3、适应体制改革、技术进步要求的“流程管理”制度。针对许多管理制度“失修”的现状，要根据国家法律法规以及各级政府政策的变化，根据公司技术进步以及管理体制的变化，对大量日常工作中的过时管理制度，系统地组织修订和完善工作，健全各专业系统的管理制度，切实保证各项管理工作有据可依，并借此提高管理效率。（三）加大监督检查力度。仅有明确的职责和完备的管理制度，还不能保证各项管理工作能够顺利进行，许多事情是不能幻想各级领导和部门自动地遵守规章制度，自动地达到较高的管理水平，必须有严格的检查监督。公司这几年“主题教育”活动一个接一个，各种“智力竞赛”一茬接一茬，“旅游学习”一波接一波，且有越演越烈之势，而以种种名义排斥监督检查、限制监督检查的现象与之形成鲜明对照，真正让各级领导尤其是“一把手”和管理部门感受到强烈压力和硬约束、铁纪律的事物太少。后者令人担忧。加大监督检查力度一是要将分离的工作，重新整合起来，即改变部门 “重制定，轻检查”的现象，实施“一贯管理”；改变领导 “重签发，轻督促”的现象，实施“第一责任者”管理；改变单纯依靠综合部门检查，而轻视专业部门自查的现象，以加重各个部门和各级领导尤其是“一把手”对管理制度落实监督检查的责任。二是做到个案追查、部门检查、综合抽查、领导督察有机结合，形成强大的监督网络和硬约束机制，让各级领导、各部门以及相关人员能够深切地感受到公司的的确确有一个过硬的监督机制存在，产生威慑力和震撼力。三是对检查结果只要是实事求是的，就应当严肃处理，领导要坚决支持，决不要“一阵风”，“雨过地皮湿”，最后让敢于严格管理的人或部门成为“输家”。
当然，应当加强对各种监督检查的管理。督促检查本身应当制度化，规范化，但更重要的是经常化，并使其切实能够渗透到“过程”和“细节”中，确实发挥加强管理，堵塞漏洞的重要作用。但加强对监督检查的管理决不能回到取消检查、放松管理的老路上，决不能变成领导不检查、专业部门不愿查、综合部门怕检查，进而使硬约束又变成软约束。
