爱华网改革开放以来，中国能源发展战略经过了两个阶段。第一阶段是20世纪80年代的初期和中期。进入80年代，由于中国石油和天然气生产增长缓慢，又采取压缩烧油、以煤代油等一系列政策，进一步强化了煤炭在中国能源供应体系中的地位。1992―1994年初的石油大进口，虽然没有对以煤为主的能源发展战略从根基上动摇，但使人们对以中国能源供应的支点应否仅放在国内可供利用的资源基础之上产生了怀疑，使得中国能源发展战略的传统思想受到冲击。中国能源发展开始进入了一个新的重要转折阶段。这可以说是改革开放以来中国能源发展的第二个阶段。 当前中国持续发生的缺煤、缺电、缺油的能源“三荒”告诫我们，只从供给或需求的一个方面考虑中国的能源发展，以一种能源为主的单一能源供应路线不能有效保障中国经济社会快速发展的能源需求。当前发生的能源“三荒”，无疑给中国能源发展战略敲响了警钟，中国的能源短缺已经把煤、电、油三种最基础能源拴在了一起，中国的能源发展战略只能是一种结构多元、全面发展的可持续发展战略。 中国能源可持续发展战略的基本构想 进入21世纪，面对中国经济进入新一轮高速增长周期的能源瓶颈，中国已处于重新考虑能源发展战略的关键时期。要完成中国政府确立的到2020年基本实现工业化和全面建设小康社会的目标，必须坚持把能源作为经济社会发展的战略重点，必须对中国能源发展战略的构建依据和基本构想做较为系统、深入和全面的研究。 （一）中国能源发展战略的构建依据 制定中国能源发展战略，解决中国能源问题，要坚持从中国国情出发，尊重自然规律和经济规律，借鉴国际经验，走中国特色的能源发展之路。为此，我们提出“提高效率，保护环境，保障供给，持续发展”的中国能源发展战略的构建依据。 提高效率是指提高能源的开发和利用效率。能源的开发和利用状况是衡量一个国家经济发展和科学技术水平的重要标志。发达国家都把提高能效、节约能源作为其能源发展战略的重要目标和措施。美国1998年推出的《综合国家能源战略》要求：在电力系统，到2010年燃煤发电效率由目前的35%提高到60%以上，燃气发电效率由目前的50%上升到70%；到2010年，主要的能源密集型工业部门的能源消耗总量将比现在减少25%，交通领域将推出燃料利用率3倍于常规交通工具的新型私人交通工具等。与发达国家相比，中国的能源利用效率很低，每单位能源消耗生产的GDP，仅相当于发达国家的1／4左右。中国的能源消耗总量为日本的1.7倍，但GDP总量仅相当于日本的28%。因此，中国能源发展战略要坚持开发节约并举，确立节能首要位置，提高能源利用效率。 保护环境是指把环境保护作为决策能源发展战略的内部因素，也就是把环境容量以及小康社会对环境的需求作为中国能源决策的重要决策变量之一。②在世界各国经济社会发展过程中，环境约束对能源战略和能源供应技术产生的影响十分显著，在许多情况下，环境因素比资源因素所起的作用更具决定性因素。在中国环境已严重破坏以及能源生产利用是造成环境恶化的主要原因，能源引起的环境污染治理已成为中国国民经济发展中必须考虑的重大问题，并将制约未来中国经济社会和能源发展。因此，中国必须正确处理能源和环境的关系，实施保护环境的能源发展战略。 保障供给是指要为2020年基本实现工业化和全面建设小康社会提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。中国国家发展与改革委员会能源研究所的专家认为，大部分发达国家在人均GDP3000至10000美元之间经历了人均能源消费量快速增长和能源结构快速变化(石油需求比例上升)的过程。中国面对的情况要比发达国家复杂得多，未来16年中国将面临严峻的能源问题。因此，保障实现工业化和全面建设小康社会的能源供给，中国的能源发展战略只能是一种结构多元、全面发展的战略。具体来说，就是要按照全面、协调、可持续发展的要求，借鉴国外解决能源问题的有益经验，通过有效的宏观政策引导，建立有利于优化能源结构、节约能源消耗的机制，加快能源技术进步，加强能源管理，妥善解决能源供给所面临的一系列问题，以保障中国现代建设的能源需求。 持续发展是指要以能源的可持续发展和有效利用支持中国经济社会的可持续发展。由国务院发展研究中心起草的研究报告《中国能源战略的基本构想》指出，可持续发展是能源领域的长远战略。中国正处于工业化过程中，经济社会发展对能源的依赖要比发达国家大得多。按照目前的能源消耗方式预测，在2020年中国需要一次能源32亿吨标准煤以上，能源消耗比2000年增长2.5倍多。如果不强化可持续发展的能源战略，在不久的将来，能源的开采、转换和利用对环境、公众身体健康、全球气候变化、经济发展、国家能源安全等都会产生巨大的影响。为此，中国必须构建人口、经济、资源与环境相互协调的可持续发展的能源发展战略。实施中国能源可持续发展战略，就是要建立稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障体系；使能源的发展与资源的开发利用相协调，能源发展对环境的改变在环境的承载极限之内，能源建设与环境保护同步，恢复自然生态系统的良性循环，能源增长与区域经济的发展相协调；以不影响长远的持续发展为前提，把建立稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障体系置于可持续发展能源战略的中心位置，协调好资源、环境和经济发展的关系。 （二）中国能源发展战略的主要内容 根据“提高效率，保护环境，保障供给，持续发展”的中国能源发展战略的构建依据,从中国能源的供给和需求两个方面考虑，我们可以把未来16年中国能源发展战略的基本构想作这样一种表述:节能效率优先，环境发展协调，内外开发并举，以煤炭为主体、电力为中心，油气和新能源全面发展，以能源的可持续发展和有效利用支持经济社会的可持续发展。之所以提出这样一种中国能源发展战略，就是要表明，解决中国能源问题的能源发展战略必须坚持从中国国情出发，尊重自然规律和经济规律，借鉴国际经验，充分利用国际国内两种资源和两个市场，走中国特色的能源发展之路。 1.节能效率优先 解读中国能源发展战略，提高能源的开发和利用效率应摆在首位。中国在20世纪80年代提出的“节约与开发并重，把节约放在优先地位”的能源发展总方针，仍然是构建中国能源发展战略的重要依据。节约能源已经被专家视为与煤炭、石油、天然气和电力同等重要的“第五能源”。尽管在过去的20多年里，中国已在能源利用上取得了GDP翻两番而能源消耗仅翻一番的令世界瞩目的成绩，但是中国能源消耗仍然浪费严重，节能潜力巨大。各种统计数据显示，中国极为有限的能源并没有得到有效利用。中国综合能源利用效率约为33%，比发达国家低10个百分点；单位产值能耗是世界平均水平的两倍多；主要产品单位能耗平均比国外先进水平高40%。这说明中国在技术水平、管理水平和经济结构方面还比较粗放，存在着巨大的节能潜力。能源效率低是制约中国经济社会发展的突出矛盾。不节约能源、提高能效，单纯依靠加大能源建设力度的办法无法从根本上解决中国能源问题。因此，从根本上解决中国能源问题，必须选择资源节约型、质量效益型、科技先导型的发展方式，牢固树立和认真贯彻科学发展观，切实转变经济增长方式，坚定不移走新型工业化道路。要大力调整产业结构、产品结构、技术结构和企业组织结构，依靠技术创新、体制创新和管理创新，在全国形成有利于节约能源的生产模式和消费模式，发展节能型经济，建设节能型社会。 2.环境发展协调 中国能源生产和消费所带来的环境问题不容忽视，能源发展和环境保护的矛盾更加突出。中国面临的能源环境问题主要有三个方面：一是燃煤过程中排放的二氧化硫造成严重的酸雨污染；二是化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放引起的全球气候变化；三是全面建设小康社会对环境质量的要求大大提高。多年来，中国在保护环境、实施能源可持续发展方面采取了一系列行动，但与发达国家相比，能源生产和利用技术落后仍是环境污染的重要因素。以二氧化硫排放为例，2002年全国二氧化硫排放1927万吨，90%是燃煤造成的。由于二氧化硫排放大大超过环境自净能力，中国已有约1/3的国土受到酸雨污染。随着人民生活水平不断提高，社会对环境保护的要求越来越高。中国未来能源发展如何与环境保护协调，兼顾经济性和清洁性的双重要求，是摆在我们面前的重大课题。因此，要把发展洁净能源和能源洁净利用技术当作中国可持续发展能源战略的重要目标。 3.内外开发并举 中国能源发展战略，不仅要立足国内能源供应，而且在思想和观念上要有一个比较明确和开放的方针，不应当以国内资源条件约束能源需求，而应当借鉴西方发达国家的经验，在能源战略的思维上要有世界眼光，充分利用国际优质能源资源，提高能源利用效率。充分发挥国际国内两个市场和两种资源的积极作用，保证中国能源需求的可持续发展。 4.以煤炭为主体 从总体上看，21世纪，世界能源的需求量仍将继续增长，但能源开发结构无疑将由石油主导型发展为多元共进型，可再生能源将迅速发展。据有关资料显示，到2020年，煤炭占世界一次能源的比重达28.1%，将超过石油（26.9%），重新成为第一能源。中国煤炭储量丰富，在常规化石能源中，煤炭资源占90%以上。目前已标明的煤炭保有储量超过1万亿吨，可采储量在1100亿吨以上。煤多油少是能源赋存结构的基本特点。确立中国能源安全战略，必须从这一基本条件出发。不言而喻，作为储量丰富且价格低廉的煤，在现阶段乃至在今后一个相当时期内，都是有较强的竞争力，市场空间无疑很大，其主体位置不容置疑。目前，在中国的一次能源结构中，煤炭占67%。解决石油储量不足和燃料油供给问题，要立足于从煤炭液化技术找出路。根据目前国际石油价格暴涨和中国石油进口剧增的新形势，应当进一步抓紧发展煤制油产业的有关工作，从而使中国油品供应和价格稳定建立在主要依靠国内生产的基础之上。此外，在煤炭加工、煤炭高效燃烧及先进发电、煤炭燃烧污染控制与废弃物处理等洁净煤技术领域，也要给予高度重视，加快推广，使煤炭资源得到合理有效利用，在未来较长时期中国能源供给中继续发挥主要作用。 5.以电力为中心 2004年中国预计缺电将高达3000万千瓦左右，是近几年电力缺口最大的一年。大面积电荒再一次触及国人的能源短缺之痛。虽然近年来中国电力行业快速发展，但与发达国家相比，中国人均占有的发电量水平还很低。资源和产量有限，消耗量却在迅速增加。因此，继续加快中国电力的发展仍是当务之急。一次电力（核电、水电、风电）的开发是改善中国能源结构，增强能源供应安全性的重要战略措施之一。一次电力的开发利用在一次能源的供需平衡，减少大气污染和二氧化碳排放，以及提高能源系统效率等诸方面都有重要作用。在能源资源相对短缺的发达国家中，加大一次电力开发力度，已被证明是行之有效的战略措施。随着能源环境问题的日趋严重，一次电力的技术发展和应用已逐渐形成新的高潮，中国应争取在这方面有较大作为，积极推动核电、水电、风电以及太阳能等多种发电方式的发展，使其在未来16年中，占据中国能源发展的中心位置。 6.降低石油消耗，加快天然气和新能源的发展 2003年，中国的石油消耗量达2.5亿吨，其中进口石油9112万吨，进口成品油2824万吨，消耗量和进口量均居世界第二位。石油进口依存度达35%。预计到2010年和2020年，石油进口将分别达到1.6和2.5亿吨，对海外石油依存度将分别超过50%和58%。由于国际油价和原材料价格的上涨，对中国经济带来沉重负担。据有关部门测算，国际油价每桶变动1美元，将影响进口用汇46亿元人民币，直接影响GDP增长0.043个百分点。考虑到进口石油带来的经济损失和过高依赖石油进口带来的能源安全问题，中国应适当降低依赖石油进口，降低石油消耗，加快天然气和新能源的发展。 如果将能源优质化作为中国能源发展战略的主攻方向，那么天然气开发应作为中国一次能源开发的重点。从天然气在全球的发展趋势和中国的实际资源条件来看，天然气在中国有可能有重大发展。如果政策得当，措施得力，经过十几年的努力，天然气可以大成气候，在能源结构中起到举足轻重的作用。远期的天然气发展还可能有更大的潜力。把天然气作为中国能源发展战略的发展重点，应强调将煤气层的开发利用作为天然气发展战略的有机组成部分；把国内天然气输配管线网系统的建设作为国家支持的一项重要基础设施内容，尽快形成全国的天然气供应体系，这是中国未来一、二十年中能否大规模利用天然气的关键前提。 从世界能源发展的趋势来看，各种新能源和可再生能源的开发利用引人瞩目。在各种新能源和可再生能源开发利用中，以水电、太阳能、风能、地热能、海洋能、生物质能等可再生能源的发展研究最为迅速，目前在全世界的能源消耗中，已占22%左右。近年来，在世界上风力发电、光伏发电的年增长超过30%，而当今欧洲、日本等国家都已将可再生能源作为可持续发展的基本选择。中国有着丰富的可再生能源资源，目前，水电和太阳能热水器已发展成为比较成熟的产业，风力发电发展的条件已经具备，太阳能发电、生物质能利用等技术领域也具备了一定的基础。可以预计，未来二、三十年内，可再生能源将成为中国发展最快的新型产业之一。中国要学习借鉴发达国家的技术和经验，积极大力推进水、风、太阳能等多种发电形式，把利用生物能源作为能源安全战略的重要组成部分，积极予以发展，逐渐降低对煤的依赖程度。 7.以能源的可持续发展和有效利用支持经济社会的可持续发展 以能源的可持续发展和有效利用支持经济社会的可持续发展，是中国能源发展战略的目标。为了实现这一战略目标，在上述几个方面我们已经作了较为系统的研究，这里需要进一步强调以下几点： 一是要调整和优化能源结构。坚持以煤炭为主体、电力为中心、油气和新能源全面发展的战略，与上个世纪80年代提出的以煤炭为主的能源战略思想决不是简单的重复，它是当前中国能源发展的重中之重，其核心内容是调整和优化能源结构，实现能源供给和消费的多元化。要使中国的能源资源得到最有效的配置和利用，关键是要准确把握它们之间的比例关系，在未来有一个科学的并趋向量化的使用标准。从2004年-2020年间，中国到底选择一个什么样的初级能源消费模式最为合理。从BP公司2004年国际能源统计报告来看，在初级能源消费结构中，煤：亚太占45%、欧洲占18%、北美占21%-21%；石油：亚太占36%、欧洲占32%、北美占40%；天然气：亚太占10%、欧洲占30%-32%、北美占25%；核能及其它：亚太占10%、欧洲占10%-32%、北美占7%。中国初级能源消费模式可以参考欧洲模式。 二是要保障国家能源安全。中国能源安全问题并不仅仅只是能源供给总量与需求总量的矛盾，而且是由清洁能源需求刚性上升而供给严重不足所引发的结构性矛盾，这是中国能源安全问题中的主要矛盾。石油短缺是中国国内能源安全主要矛盾中的主要方面。高度重视国家能源安全，必须立足本国优势能源，开发和推广清洁煤技术；大幅提高核能消费比重；加快和扩大国际合作，搞好能源供应的多元化。作为稀缺资源，石油历来被视为战略物资被世界各国所争夺。应对石油安全挑战，中国应采取降低石油进口依赖，积极参与国际石油市场的竞争，加强国际石油领域的合作，确保国家石油安全的一整套措施和相应的对策。 三是要紧跟世界能源发展趋势，及时转变能源发展战略。人类社会已经经历了薪材时期、煤炭时代、石油时代三个能源时期，由于天然气及水电、核电以及其他再生能源的兴起，人类社会目前正处在新的能源转变的过程中，世界能源发展已步入一个新的变革时期。据有关资料预测，这次变革大体将经历两个阶段。在第一阶段，以天然气、煤层气等气体能源，液化煤、气化煤等传统矿物能源洁净化技术和核裂变技术将共同构成世界能源消费的主体。然后，才有可能逐步过渡到以核聚变及可再生能源为主的第二阶段。中国要抓住机遇，迎接挑战，紧跟世界能源发展趋势，及时转变能源发展战略，保证能源的可持续发展。 中国能源发展战略的体制保证 中国能源产业正处于由计划经济向市场经济的转型期，体制性障碍仍然明显，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决，与经济社会发展对能源的需求明显不符，在一定程度上已经成为我国经济发展和深化改革的制约因素。因此，必须深化能源体制改革，加快能源领域的市场化改革步伐，为实现中国能源可持续发展提供有力的体制保证。 （一）放宽和完善能源市场准入 能源领域的市场化改革，就是要在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，以提高我国能源部门的国际竞争力。为此，必须减少政府行政干预，打破行业垄断，放宽市场准入，引入竞争机制，鼓励民营企业投资能源产业；改革现行行政审批制度，放松经济性管制，加强社会性管制，将现行投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的能源管理新体制。同时，要加快国有能源企业的产权制度改革，大力发展混合所有制经济，改变当前国有能源企业普遍存在的“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题，完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。 （二）建立合理的能源价格形成机制 建立合理的能源价格形成机制，就是要改革现行不适应市场经济的能源价格形成机制和价格管制方式。凡是能够进行充分竞争的能源产品，都要由市场的供求关系来确定价格。对具有垄断特征的能源产品，要实行合理的价格管制，并以市场的可接受程度做为价格管制的主要依据。通过税收政策、环保折价、价格管制等措施，形成各种能源产品之间的合理的比价关系，推动能源结构的调整。并在此基础上，建立完善的以经济手段为主、行政方法为辅的能源价格宏观调控体系。 （三）构建新的能源监管体制 能源产业是关系到国民经济发展和国家经济安全的重要产业，又是一个综合性很强的产业部门。从能源管理的内容和范围界定来看，目前国家各部委的能源管理职能是以管理对象来界定的，综合性和长远性的能源战略管理很是薄弱。因此，应建立统一的政府能源管理部门，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策，做到依法监管、依规监管。 目前，我国与能源相关的管理、开发以及研究职能，分散在国家发改委、国土资源部、水利部、电监会、国家环保总局、科技部、中国工程院等相关部门。这不仅使得监督管理职能极度分散，而且往往在政策制定和推行中缺乏统一性和整体性，出现所谓“只见部门、不见国家”的弊端。针对这一情况，建议建立国家能源委员会，实行在国务院统一领导下的以战略管理为核心的能源监管体制。在监管到位的前提下，政府将不再进行行政审批，而是把权限交给市场和投资者。政府的职能由行政管制转变到维护国家能源安全、公众利益和环境保护等上面来。要改革现行的能源投资管理制度，提高政策和决策过程的透明度；鼓励民营企业进入能源领域；对一些能源资源引入公开拍卖或招标制度。 总之，实现中国能源的可持续发展，要坚持正确处理各种能源之间的关系，充分利用国际国内两个市场、两种资源来发展自己；不仅要通过对能源的开发利用来增加社会财富，而且还要强调能源的结构调整和优化来实现能源的有效配置和充分利用；要树立科学发展观，正确预测未来世界能源发展趋势，正确认识和评价中国能源状况，从中国能源的国情出发来制定正确的中国能源发展战略，通过能源体制改革来保证中国能源可持续发展的实施。
(本研究报告为中央党校2004年立项科研项目《中国能源可持续发展战略》的研究成果，项目批准号：04JJX9。）注释： ① 国务院发展研究中心“国家能源战略课题组”：《国家能源战略的基本构想》，2003。
