爱华网摘要 过去20年经济体制改革所释放出来的能量，对以较低的能源增长支持较高的经济发展发挥了十分重要的作用。未来20年必须深化能源领域的市场化改革，进一步发挥体制效应。改革的总体目标为：在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来能源领域里的各种挑战，为相关产业和用户提供低价、优质、稳定、充足、清洁的能源产品。改革的基本内涵包括：资源配置的基础方式由非市场机制转向市场机制，市场结构由垄断性转向竞争性，竞争主体由不平等竞争转向平等竞争。当前需要解决的几个重要问题是：(1)改革政府的能源管理体制，组建统一的政府能源管理部门；(2)改革行政审批制度，切实转变政府职能；(3)改革现行不适应的能源价格形成机制和价格管制方式；(4)深化国有能源企业的改革；(5)引入有效的竞争机制，优化产业组织结构。
关键词 能源行业 市场经济 体制改革 政府职能转变 竞争机制
本世纪的头20年是中国经济社会发展的重要战略机遇期，同时中国也将面临许多新的重要变化和挑战。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的目标，到2020年中国要实现经济翻两番。按照购买力平价(PPP)折算，届时中国的人均GDP将超过1万美元。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。具体来讲，中国已进入到重化工业的新阶段，城市化水平将明显加快，居民的消费结构将向提高居住、出行水平的方向升级，在经济全球化的背景下制造业加速向中国转移。反映到能源领域，大部分发达国家也是经历了人均能源消费量增长较快(人均GDP在3000-10000美元之间)和能源结构快速变化(石油需求比例上升)的过程。再加上中国的特殊国情，以及经济全球化和环境保护日盛的国际背景，中国面对的情况要比发达国家曾经历的要复杂得多。
未来20年中国要实现能源消费翻一番、GDP翻两番的目标，要继续发扬过去20年的成功经验，并且必须在体制改革方面有新的突破，这是保证可持续发展战略得以落实的关键环节之一。
一、中国能源领域市场化改革的经验和存在的问题
中国能源领域市场化改革的主要做法和基本经验包括：采取渐进式改革模式，先易后难，避免大震荡；价格改革起步，逐步放开，价格双轨；放松投资限制，社会性投资进入，增加能源供给(如煤炭、电力的集资办电)；实行政企分开，逐步改革政府对能源领域的管理方式；着手构建竞争性的市场结构(电力行业实行“厂网分开、竞价上网”，石油石化行业形成了三寡头竞争的局面)。总体上讲，尽管能源领域的市场化改革取得了一定成效，但是，我国能源领域改革严重滞后，与全国总体改革形势和经济社会发展对能源的要求明显不符，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决，这在一定程度上已经成为我国经济增长和深化改革的制约因素。
能源领域存在的问题主要体现在如下九个方面：
一是职能管理受条块分割的影响较大，管理职能过度分散，监管体系还没有完全建立起来； 二是竞争还不充分，垄断力量依然强大，特别是在电力和石油领域，区域性垄断比较突出； 三是政府行政准入限制过多，政府还是习惯于利用行政手段来干预行业发展和企业经营，开放度还比较有限，外资和民营资本进入的领域和程度还十分有限； 四是能源价格形成机制和价格监管方式存在较大缺陷； 五是能源生产部门多为国有企业，相当一部分还没有按照现代企业制度的要求改组为公司制企业，没有真正成为合格的市场竞争主体，国有股“一股独大”、产权不清、政企不分等问题依然大量存在； 六是法律体系尚不健全； 七是在市场经济条件下，能源供应增长与能源结构优化、能源安全、节能、环保等关系还有待进一步理顺； 八是社会保障体系尚不健全，短期内还难以建立起改革“失败者”的缓冲和消化机制； 九是煤炭、石油等资源型城市的产业转型和发展接续还存在很大困难。
二、市场化改革的目标和特殊性
1．为什么进行能源领域的市场化改革 过去20年的经验表明，经济体制改革所释放出来的能量，对以较低的能源增长支持较高的经济发展发挥了十分重要的作用。未来20年必须深化体制改革，特别是着重解决能源领域市场化改革相对滞后的问题，进一步发挥体制效应，实现经济、社会、能源的可持续发展目标。 具体来讲，能源领域市场化的迫切要求来自以下方面： 一是高速经济增长引致的能源需求快速增长与能源供应增长缓慢之间的结构性矛盾； 二是对能源部门降低能源价格、提高效率、改善服务的社会要求； 三是国家能源安全和能源战略调整的需要； 四是市场化改革的全球性趋势与示范作用； 五是资源与环境的压力； 六是政府财政压力。2．能源领域市场化改革的总体目标及内涵
能源领域市场化改革的总体目标为：在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来能源领域里的各种挑战，为相关产业和用户提供低价、优质、稳定、充足、清洁的能源产品。改革的基本内涵包括：资源配置的基础方式由非市场机制(如政府指令性价格和生产计划)转向市场机制(如市场定价和合同关系)，由垄断性市场结构(如政府垄断生产、销售和指定购买)转向竞争性市场结构(如放开市场准入、竞争主体的多元化)，由不平等竞争(如国有企业享受财政、金融、政府采购等特殊待遇)转向平等竞争(各类竞争主体普遍实行国民待遇)。
资源配置的主体由政府及其控制的传统国有企业，转向现代公司制法人企业，由单一制和具有社会职能的传统工厂制国有企业转向股权多元化、治理结构科学化和规范化的现代企业。
政府管理体制和方式由政府直接投资、生产经营、调配、定价和严格的行政性管制，转向放松管制、实行有效的市场监管，由封闭体制(贸易与投资管制、政府垄断经营)转向开放体制(对内和对外开放，降低贸易与投资壁垒。
3．中国能源领域市场化改革的特殊性
中国能源领域市场化改革的特殊性主要体现在如下几个方面： 就能源部门而言，一是受传统体制的影响，历史包袱沉重，政企不分，企业承担办社会职能；二是长期在市场居于垄断地位；三是长期得到政策扶持和贸易投资保护；四是国有经济“一统天下”，企业低效；五是能源部门之间改革进程不协调；六是产业链分离(电力行业的“厂网分离”)与一体化(煤炭行业的煤、路、港、航的一体化整合)的影响突出。就相关产业而言，一是习惯于低廉的能源供应价格，对能源和原材料价格(如电力用煤价格)的上涨不适应，二是相关产业改革滞后(如铁路部门改革滞后影响煤炭部门改革)；三是能源消费大户(如钢铁、冶金、建材、汽车等)发展迅猛，使得能源供应紧张，价格上扬，影响到能源部门的改革进程。
就能源部门的就业者和居民消费者而言，存在如何从“企业人”转向“社会人”，以及增强对能源价格变化的承受能力问题。
就政府的改革任务而言，面临政府职能的界定及实现方式的选择；改革模式、路径和时机的选择；政府能源战略与能源产业政策的制定和实施；监管者的确定，监管规则的制定及保障实施；条块关系与局部利益，地方政府和职能部门关系的处理等问题。三、当前市场化改革需要解决的几个重要问题
1．改革政府的能源管理体制
当前我国能源行业的政府管理职能过度分散，缺少代表国家意志的、统一的能源管理部门，政策随意性等问题突出。为此，建议组建统一的政府能源管理部门，以体现国家整体利益，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策。按照“政监分离”的原则，组建职能相对集中的能源监管机构，由其对存在垄断特征(如电力、天然气)和安全问题较突出的部门实行独立监管，并做到依法监管、依规监管。2．改革行政审批制度，切实转变政府职能
当前一些行业存在的垄断以及市场开放度不高等问题，与现行的准入管制制度有关，此外政府对企业的直接干预还过多、过深。为此，要改革现行的行政审批制度，放松经济性管制，加强社会性管制，使政府的管制职能转变到维护国家能源安全、维护公众利益和维护环境保护等职能上来，将现行的投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，并提高政策和决策过程的透明度。鼓励非公有制经济进入到能源领域，可在适当的时机对一些能源资源引入公开拍卖或招标制度。3．改革现行不适应的能源价格形成机制和价格管制方式
对竞争较充分的能源产品实行价格放开，由市场的供求关系确定这部分能源产品的价格，对具有垄断特征的能源产品实行合理的价格监管，并以市场的可接受程度作为价格管制的主要依据(当前要着重解决天然气价格存在的问题)，通过税收政策、环保折价、价格监管等改革措施，形成各能源产品合理的比价关系，以有利于能源结构调整的顺利实施。4．深化国有能源企业的改革
要改变当前国有能源企业普遍存在的国有股“股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题，彻底改变一些部门存在的行政性国有公司较多的局面，加快产权制度改革，鼓励发展混合所有制经济；完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。5．引入有效的竞争机制，优化产业组织结构
(1)电力行业放开电网设施的市场准入，鼓励社会资本投资电网设施建设；通过立法实现区域电网的互通互联；健全监管体制；在健全区域电力市场的基础上，逐步建立全国统一的电力市场；在发电环节率先引入竞争，实现厂网分开，竞价上网，建立公平的市场竞争机制；在售电环节(零售市场)逐步引入竞争机制，使终端用户能够自由地选择供电商；输电环节和配电环节作为电力行业具有网络特征的保留环节仍被视为自然垄断领域，但输电和配电要逐步实现分离，同时必须加强政府的监管，电网应为保证发电和售电的竞争提供必要的基础。(2)石油天然气行业加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预；打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局；健全石油天然气行业的监管制度和监管机构；加快对外开放步伐，降低贸易与投资壁垒，逐步放宽对外资和民营资本进入石油勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域(包括批发和零售环节)的限制；鼓励社会资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管；建立石油安全预警机制和战略石油储备制度。
(3)煤炭行业在开放、竞争、统一与有效监管的体制环境下，以提高我国煤炭行业的国际竞争力、形成充分竞争的煤炭市场为出发点和落脚点，通过对市场主体的再造，市场体系的建立、统一与完善，市场价格机制的改革，市场秩序的规范与监管，市场行为的规制与引导，使市场机制在引导煤炭产业和煤炭企业发展方面的主导性作用得以充分发挥。推动煤炭与其他能源部门的供应与消费结构的优化，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。
