爱华网【内容提要】90年代以来，特别是克林顿政府上台后，美国政府加大了对经济的干预力度，实行了一条比较隐蔽而有成效的产业政策。同期，日本政府对其产业政策也进行了调整，但没有取得成效。本文通过对美、日两国的产业结构政策、产业组织政策、财政和金融政策的比较分析，探讨两国产业政策调整的异同，并对此做出评价。 【摘 要 题】国别经济 【关 键 词】产业政策/政策调整/评析 【参考文献】[1] 王洛林等.20世纪90年代的日本经济[J].世界经济，2001年第10期。[2] 佟福全.美国经济结构跨世纪的全面大调整[J].世界政治与经济，1998年第8期。[3] 佟福全.压缩军事经济促进军工式转民用—美国经济结构调整新趋势[J].大平洋学报，1998年第1期。[4] 朱斌.当代美国科技[M].社会科学文献出版社，2001年第123～129页。[5] 付彩霞.论国家战略利益对政府产业组织政策的影响[J].社会科学，2002年第3期。[6] 江瑞平.关于日本产业组织体制的初步研究[J].日本学刊，2001年第1期。[7] （美）凯塞·沃尔夫，美英如何诱导了日本的泡沫经济和银行危机[J].当代经济科学，1998年第2期。[8] 陈虹.美日两国的货币政策与日元汇率变动[J].国际经济评论，1999年第6期。
20世纪90年代初，冷战结束后，国际形势发生了重大变化：国际间的竞争由以美苏之间的军备竞争为主转为以各国经济实力的竞争为主的综合国力的竞争。为适应这一重大变化，美国及时调整了其国家战略。美国老布什政府开始对美国产业结构进行重大调整，政府通过大幅度削减军费开支以减少巨额财政赤字，由此缩小军事经济发展民用经济。对外美国政府借机发动海湾战争，以极小的代价掌握了中东的主导权。这一伟大胜利不仅使美国控制了世界上石油资源的主要供给地，而且也为美国大量销售其过剩的军工产品提供了便利。其对美国产业的意义在于两方面：一是为美国产业发展提供廉价的稳定的能源来源，减轻美国军工产业调整带来的负面影响，为美国军事经济的缩小和民用产业的发展创造了条件；二是使美国对日本施加压力的工具增加了，除了美国国内市场以外还有中东的石油，这样有利于美国民用产业与日本民用产业的竞争。20世纪70年代以来，日本工业特别是制造业的国际竞争力不断增强，它给美国工业带来了巨大的压力。冷战结束后，日本和德国就成为美国主要的经济竞争对手。但是日本国土狭小、资源贫乏，生产来源和产品的需求都依赖国外，其出口对美国市场的依赖较大，也就是人们常说的“两头都在外”。这样，日本的产业政策除了受国内因素影响之外，还受国际上，特别是美国的影响。
克林顿政府上台后，为了实现美国产业结构的调整和提高美国产业的国际竞争力，美国政府进行了广泛的干预，由以往不直接干预产业转为推行了一条比较隐蔽但却卓有成效的产业政策。这一政策调整的结果是在90年代，在代表21世纪发展方向的一系列产业中，美国重新取得支配地位。美国经济进入了一个前所未有的繁荣期；美国经济从1991年3月开始持续增长，到2000年平均增长率达4%，通货膨胀率仅为1.9%，失业率维持在4%左右，出现了“两低一高”的经济繁荣景象。与美国相反，日本经济却陷于停滞，日本90年代被称为“失去的十年”，其平均增长率为1.75%（其中有7年时间经济增长率低于1%），通货膨胀率为0.57%，失业率在1999年初接近5%，从而达到战后的最高水平。90年代美国经济强劲增长，有力地带动了世界经济的发展。而日本经济特别是东南亚金融危机后，却成为亚太地区乃至世界经济增长的包袱，这与80年代日本经济令人惊奇的快速增长、美国经济增长乏力的现象形成了鲜明对比。其中的原因是多方面的。以前经济繁荣主要是因为日本实行了有效的产业政策，而90年代日本政府推行的新的产业政策在促进日本产业升级、提高产业国际竞争力上没有大的效果。产业政策的失败是日本经济陷于停滞的重要原因，正所谓“成也萧何，败也萧何”。90年代美国和日本产业政策新的变化可以从其产业结构政策、产业组织政策、财政和金融政策对产业政策的配合这三方面看出来，本文通过比较的方式就此做进一步的分析。 第一节 美、日两国产业结构政策的比较1992年克林顿政府上台后，美国政府采取一系列措施大力促进美国产业结构调整。克林顿政府具体的措施有：首先，大力削减国防开支，进一步缩小军事生产规模。90年代后，美国国防开支呈现出缩减的趋势，军费占GNP的比例由80年代后期的8%降至90年代中期的5%左右，其中军事研究与开发在联邦政府总的研究与开发经费中的比重从80年代的70%降至1998年的50%。其次，高度重视科学技术在产业结构调整中的作用，联邦政府通过促进高新技术的发展来引导产业结构的升级和换代。联邦政府成立相关协调机构——总统科学技术委员会，并加大政府在研究与开发的投入特别是在民用方面的投入，以1995年为例，研究开发总经费约为1830.2亿美元，其总额居世界第一，其中联邦政府支出631.5亿美元，占总数的34.5%。克林顿政府还制定了一系列中长期科学技术发展规划和计划，其中最著名的是“信息高速公路”计划，这些计划的实施强有力地推动了美国高新技术产业特别是信息产业革命飞速发展。克林顿政府还重视技术创新、推动技术商业化，在技术创新和商业化方面，联邦政府出面鼓励大学与大公司联合开发并把大学科研成果与企业直接挂钩，这一重大举措对高科技发展以及民间技术产业振兴发挥了积极影响。第三，积极干预对外贸易，为美国的高新技术产业开拓国际市场。1993年9月克林顿总统公布了国家出口战略，确定半导体、电脑、通讯、环境保护、咨询软件工业及服务业等高科技产业和知识密集型产业为六大重点出口产业。美国政府积极参与WTO的创建活动和APEC谈判，并不惜代价动用包括外交压力在内的各种手段开拓国际市场，从而使美国在90年代与其他国家的贸易摩擦不断。第四，注重军事技术向民用技术的转移，注重利用高新技术改造传统制造业。联邦政府决定，全国700多个长期从事军事研究的联邦实验室将现有预算的20%左右用于与工业界合资兴办民间企业，对“军民两用”的技术如计算机程序、电子机器人、人工智能等领域的合作与开发给予扶持。联邦政府还直接与汽车等传统制造业合作，利用新技术合作开发新一代产品，以提高这些企业的国际竞争力，同时也就为高新技术产品开拓了市场。90年代美国政府的产业结构政策主要是利用冷战结束，其成为世界上唯一的超级大国的时机和这种地位，采取压缩军事经济总量、提高产业科技水平和积极开拓国内外市场来直接推动产业结构的大调整，这些政策措施大都取得了成效。而同一时期的日本政府却没能拿出有效的政策措施来促进产业结构的调整。首先，90年代日本政府更换频繁，政府在促进产业技术升级和换代上没有取得重大进展。日本政府虽然提出了“科学技术立国”的口号，但在发展高新技术特别是信息技术方面，日本没有有效的政策措施，日本政府的几个项目如超级电脑项目、第五代计算机项目在花费了大量时间和金钱后均没有达到目的。同时日本的科技政策侧重于引进，创新能力不足。日本政府研发经费投入不足，只占全部科研经费的20%，这就导致了重应用轻基础研究的短期行为。相比而言美国政府投入的科研经费约占总额的1/3，并且经费总额远远高于日本，甚至超过了日、德、英三国经费之和。在传统优势行业，如家电业、汽车行业，日本政府没有采取有效措施促使日本企业采用先进技术，从而使得日本企业在新的竞争中败给了美国同类企业。其次，日本政府在面对传统制造业向海外转移生产线而出现的“产业空洞化”束手无策。在90年代，日本投资的增长速度明显下降，而且非常不稳定，其中在5年时间内设备投资对日本经济增长的贡献是负的。这与80年代日本经济高速增长时设备投资快速成鲜明对比，它的原因是多方面的，但日本制造业的逐步向外转移是其中的一个重要原因。第三，在市场方面，日本的外部特别是在美国政府的强大压力下，不得不对其过去有效保护的市场实行开放，这对日本国内的弱势行业产生了重大影响，许多企业因此陷入困境。在国际市场上，冷战结束后，美国克林顿政府采取前所未有的贸易保护政策给日本的出口企业带来许多负面影响，日本政府出于对国家整体战略上的其它方面的考虑而对此忍气吞声。第四，90年代日本政府急于摆脱战败国地位而成为政治、军事、经济大国，为此日本政府不断增加军事开支。1996年日本军费高达475亿美元，仅次于美国而居世界第二，其人均防务费用居世界首位。根据日本政府公布的《防卫厅计划大纲》，日本将在1996～2000年内计划投入军费约为2515亿美元，平均每年超过500亿美元，其年均经费连续突破GDP的1%。日本军事开支的大幅度上涨刺激了其国内军工业的发展，从而影响了民用工业发展。 第二节 美、日两国产业组织政策的比较与产业结构政策不同，产业组织政策是以协调竞争与垄断之间的关系为目标，行业管理与企业合并被认为是实现上述目标的重要途径。传统的产业组织政策主要着眼于国内市场垄断与竞争的协调，进入90年代后，经济全球化的推进使国家战略利益成为各国政府产业组织政策的重心。在这方面，美、日两国政府具有相似之处，但政策实施的结果却不尽相同。美国是一个向来崇尚自由竞争的社会，20世纪初期美国就制定和完善了一系列反垄断的法律体系来维持国内自由竞争的市场秩序，但其目的无非就是保持美国经济的活力。进入90年代后，克林顿政府立足全球大局，为了促进美国经济结构的大调整和保持美国竞争活力，在产业组织政策上做了相应调整。美国政府遵循在全球范围内国家整体战略利益最大的原则，并以此为出发点灵活运用一系列政策措施。例如，在对不同行业的合并或拆分上，克林顿政府采取了不同的政策。在软件业，克林顿政府对微软公司的政策是利用法律将其拆分，因为微软公司的软件技术已经垄断了整个世界市场并且目前还没有能够同微软相抗衡的软件公司；在飞机制造业，尽管1996年麦道公司与波音公司的合并会形成在本国市场上的垄断，但出于与欧洲空中客车公司竞争的考虑，美国政府并没有对此采取措施；在传媒业和网络技术业，作为世界上最大因特网服务商的美国在线公司(AOL)以1640亿美元的天价并购全球电视产业巨头时代华纳公司时，美国政府也是由于促进传统行业和新技术行业有效结合以便同欧洲同行竞争的战略目的而未对此予以反对。克林顿政府改变了往届政府对企业兼并严厉的态度而显得更为宽容，而且政府在实施反垄断法时不再是针对企业的市场份额而是针对企业利用市场份额来操纵市场、妨碍竞争的行为。90年代的美国政府特别是克林顿政府灵活的产业组织政策，既维护了具有世界垄断地位行业的竞争活力、促进了这些行业的创新，又使本国其他产业发挥规模经济的优势，从而积极参与全球垄断性竞争。战后日本的产业组织体制具有企业规模大型化、大型企业集团化、中小企业系列化、金融机构中心化、市场结构垄断化等特征。日本经济体制本质上是具有法人垄断特性的体制。日本产业织织体制是股份占有机制、系列贷款机制、人事参与机制、内部交易机制等多种组合机制综合作用的体制。这种产业组织体制不利于日本企业间的竞争，不利于产业创新，不利于新型产业的发展。日本这种产业组织体制的形成原因是复杂的，但主要跟二战后日本政府先是被迫解散财阀、实施反垄断的政策，然后又对此进行调整的政策变化有关。日本这种产业组织体制在战后很长时间里有效地促进了经济的高速增长，但到90年代，这种产业组织体制难以适应新的产业结构调整的要求，已成为90年代日本经济长期停滞的最重要的体制原因之一。最近几年，日本政府和产业界虽然对此有了一定的认识，但由于日本战后的政治与经济体制下形成的执政党内部的派系政客、国会议员和产业部门之间的“铁三角”关系的阻挠，90年代历届日本政府对旧的产业组织体制的改革政策未能取得明显效果。尽管如此，90年代在应对与美、欧各国政府放宽对产业兼并管制给日本企业所带来的激烈竞争时，日本政府也采取了一些积极的政策措施。例如，促成了住友银行与樱花银行、第一劝银行与富士银行、三菱银行与东京银行的90年代日本金融业的三大银行合并，这些合并促进了日本金融业的重新组合。90年代日本其他行业（如汽车、机电、流通等行业）也出现了60年代以来最大规模的企业兼并浪潮，但除了金融机构合并要经过大藏省的指导外，其他的企业兼并基本上是企业自主进行的。这种现象与60、70年代日本政府为促进当时日本产业结构调整而对企业间的竞争与合作进行积极干预形成了鲜明对比。如果说90年代以前日本的产业政策是以产业结构政策为核心，那么90年代后的较长时期内，日本产业政策应以产业组织政策为核心，因为日本现在的产业组织体制已经成为产业结构调整甚至是国民经济发展的最大障碍之一。 第三节 美、日两国政府财政、金融政策与产业政策配合的比较现代经济采取大生产、大销售的方式，大生产所需的大量投资就直接牵动着利率政策和税收政策，以消费市场巨大化为前提的大量销售跟财政支出政策和国民收入政策联系紧密。财政与金融就通过投资和消费影响着产业的发展，特别是通过投资深刻地影响产业的发展。90年代的美、日两国政府在这方面差异比较大。90年代的美国历届政府产业政策的主要目的是实现产业结构的大调整，产业结构政策就成为其核心，其他相关政策主要是围绕着这一战略性的目的进行的。从国内、国外市场上获取，使美国产业结构大调整得以顺利实现所需的大量资金，就成为美国90年代财政、金融政策的最主要任务之一。在这方面，美国采取了一系列战略意图较隐蔽的综合性强的政策措施。表面上，美国财政部、美国联邦储备委员会、美国主导下的国际货币基金组织是相互独立的，实际上在关系到美国国家战略利益时三者高度协调一致。对内，克林顿政府大力调整美国的财政政策；在总量上，实行增收节支以减少财政赤字；同时在支出结构上，扩大财政对民用经济扶持特别是加大对科技的投入，从而有效带动产业结构调整。与此同时，美联储与财政部协调一致，根据物价走势，相机调整利率政策和货币供给量，这一方面可以保持物价的稳定，另一方面也可以保持美国企业主要的融资渠道——股市的繁荣稳定。众所周知，美国是世界上最大的债务国，不但政府大量发行国债，而且居民也大量负债，90年代以来美国对外贸易赤字一直居高不下，因此其产业结构大调整所需大量资金更多的是依靠外部资金的注入。同时战后的资本主义世界经济体系中，存在着以美国居主导地位的国际金融体系、以美元作为支付手段的国际贸易体系，美国政府可以利用它将巨额的财政赤字和贸易赤字后果转往别国从而为其战略利益服务。在对外上，90年代美国的克林顿政府通过巧妙地运用并维护这种地位，吸引了大量国外资金投入到美国的实体经济中，其手段除了财政、金融外，还包括军事手段。在对内和对外上，美国政策是高度统一的。90年代美国经济的一个突出特点是股市过度繁荣，这是有其深层次的原因的。除了美国实体经济发展势头良好、投资回报率高而吸引大量资金流入以外，美国政府通过财政部、美联储和国际货币基金组织协调实施的一系列战略措施的成功也是其中之一。90年代美国的一系列战略措施的制定、实施内幕也许要过了很多年才能被披露出来，但人们还是可以从美国政府对90年代世界经济发生的重大事件所做出的反映中窥见一斑。90年代世界经济中对美国影响最大的莫过于1997年爆发的东南亚金融危机和1999年欧元的产生。东南亚金融危机的发生与扩散固然有其自身的原因，但大量国际投机资金的大肆投机和事后美国主导下的国际货币基金组织的“错误”援助措施，也是重要的原因。对于国际货币基金组织开出的药方，包括当时任世界银行副行长、世界银行首席经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨在内的许多正直的经济学家指责为“损人利己”。危机后的事实表明，东南亚危机的后果对美国是极为有利的：一方面，东南亚各国货币的大幅贬值有利于降低国际市场上劳动密集型产品价格水平，这对于进口以劳动密集型产品为主、出口以高附加值和高新技术密集型产品为主的美国来说，无疑是降低了其产业生产成本，并且美国在世界高新技术行业中具有技术和市场优势，因此，危机后美国许多上市公司特别是高新技术行业的公司利润率上升，这对于吸引国际资本的大量注入起了重要作用；另一方面，东南亚危机促使原来大量投资于该地区的日本资金大量流出，而这些资金大部分流入美国，这就沉重打击了日本战略决策者在亚洲建立日元主导的“日元区”的意图。在90年代，美国除了参与海湾战争，还利用北约发动了科索沃战争，科索沃战争爆发于欧元开始启动的1999年，地点为南欧。这决非偶然，在经济上，它具有打击新生的欧元的战略意图，并且初步实现了这一意图。科索沃战争爆发后，欧洲局势出现动荡，大量资金外流，其中许多流往美国，这直接导致了新生欧元的疲软，从而严重影响了它的发展。对此，德国总理施罗德认为是众所周知的“非经济因素”导致的，由此，人们可以理解当美国轰炸中国大使馆从而使欧洲局势有可能进一步恶化时是欧洲一体化的主倡者——德国的总理亲自跑到中国来致歉的深层次原因。东南亚危机、科索沃战争的结果是打击了具有挑战美元霸主地位潜力的日元、欧元，从而维护了美元在国际经济体系中的地位和作用，这对于美国这个世界上最大的债务国来说是至关重要的。
正是因为美国一系列财政、金融、军事战略措施成功的综合运用，有力而又隐蔽地配合了美国的产业政策，美国才出现了所谓的“新经济”。这也就是为什么许多经济学家无法用传统的纯经济学理论解释“新经济”的原因。而日本的财政、金融政策不论是在实现日本总量增长方面，还是在促进结构调整方面，都没有取得重大进展。90年代的日本没能实现其经济结构升级，除了产业结构政策和产业组织政策外，没能积极利用财政、金融等政策筹集到所需资金也是重要的原因之一。90年代初期，日本泡沫经济的破灭给日本金融机构带来了大量不良债权，同时也沉重打击了实体产业，从而出现了经济危机。为了刺激经济，日本政府先是采取了扩张性的财政政策，后又在1997年和1998年实行紧缩的财政政策，从1999年又重新实行扩张的政策。同期日本也相应实行了扩张的货币政策。但90年代的日本这种扩张性的财政政策和货币政策主要是以刺激经济总量增长作为目标，它造成了日本财政赤字对GDP之比的急剧上升，其比重在1997年为5.40%，而到了1999年则升到10%。此外，90年代的日本银行不良债权问题十分严重，据英国《经济学家》2001年8月的报道，日本银行的不良债权高达150万亿日元。对此，日本政府虽采取了措施，但仍未能找到解决问题的根本办法。同时，90年代日本政府没能有效制止为获取利润而出现的大量国内资金外流现象，日本经济前景暗淡也使得外部资金流入不多。这样，90年代的日本政府无法象美国政府那样，成功地引导大量国内外资金投入到本国的产业结构大调整。除了上述日本本国的因素之外，美、日两国的关系也是很重要的原因。不少经济学家认为，日本泡沫经济的起源是“广场协议”后日元的大幅度升值，“广场协议”却是日本政府在美国政府的巨大压力下被迫签订的。不仅如此，由于石油——这一经济发展的命脉被美国控制、出口过多依赖美国市场，90年代的日本财政政策和货币政策的制定、实施大都要跟美国政府协调。另外，为了提高其冷战后在国际政治、军事上的地位，日本政府采取的是借助于美国的战略，因而在与美国的协商过程中，日本政府在美国的压力面前不得不经常实行妥协，在这种关系下的日本是不可能同美国竞争，以获取同样对美国产业结构调整至关重要的大量国际资本。 第四节 美、日两国产业政策调整的评价20世纪90年代美国产业政策的调整取得了巨大成效，表现为以下几点：(1)国家加大干预产业发展的力度，特别是克林顿政府对产业的干预是前所未有的。克林顿政府对产业的干预可以分为对产业内部的干预和对产业外部的干预。产业内部的干预主要是采取一系列产业技术政策，从技术创新和技术开发等入手，增加对产业的支持。其突出的表现是克林顿政府制定了一系列中长期科学技术发展规划和计划，其中最著名的是“信息高速公路”计划，这具有一定“计划”色彩。对产业外部的干预有两种形式，一是干预对外贸易，通过开拓国际市场和保护国内市场为产业的发展创造条件；二是干预资本市场，为产业发展提供充裕资金。(2)政府的直接干预是有限度的，除了直接干预产业技术发展外，其它的政策大都是间接或是非行政的。例如，在法律范围对产业组织进行干预，但干预的出发点是提高或维持美国产业的国际竞争力，在此基础上，政府保持了“维护自由竞争”的传统，克林顿政府灵活的产业组织政策，既维护了具有世界垄断地位行业的竞争活力、促进了这些行业的创新，又使本国其他产业发挥规模经济的优势，从而积极参与全球垄断性竞争。正因为如此，不少经济学家认为美国的产业政策是隐蔽的。(3)充分利用美国在国际贸易和金融体系中的地位以及拥有的国际上的政治和军事超级大国地位，政治、军事、经济等手段相互配合，全力提高美国产业的国际竞争力，并且其政策工具的实施是具有全球性的，它并不仅是着眼于美国本土。(4)美国产业政策的制定和实施符合美国的实际。冷战使军工业消耗了美国大量的资源，严重影响了民用工业的发展，甚至危及产业的国际竞争力，但是也使美国拥有当今世界最先进军事技术，这些军事技术与信息技术、新材料技术和航空航天技术关系密切，经过转化就可以为美国高新技术产业发展提供强大的技术支持。克林顿政府的产业政策是以产业技术政策为核心的产业政策，它不仅满足了高新技术产业发展的需要，而且符合美国的实际。同期，日本产业政策的调整却没有取得预期的效果，它的不足表现为以下几点：(1)为了实现政治和军事大国的梦想，日本几届政府没有真正把“促进产业升级、提高产业的国际竞争力”放在第一位。在经济不景气的情况下，不断增加军费开支，其中很大一部分是购买美国的军工产品；在与美国的贸易谈判中，常常为了政治和军事上的利益而妥协，将国内外市场拱手让给别国。(2)产业政策的制定不符合日本实际。日本产业的技术应用能力强，但基础研究不够、产业创新能力弱，因而在力图超越美国时就受到了限制，其高新技术产业的发展后劲不足。90年代初期，日本产业政策的制定者们过于自信，没有清醒地意识到这一点，制定的政策特别是科技政策不符合日本的实际。(3)产业政策的实行失去了财政和货币政策强有力的支持。财政和货币政策的大力支持是过去日本产业政策得以实施和成功的重要因素，但是90年代这种支持却不复存在。90年代初，日本房地产和证券市场大泡沫的破裂形成了银行业的巨额不良债权，也拖累了日本的财政。巨额的财政赤字和不良债权使日本没有能力提供高新技术产业发展所需的大量资金。(4)日本产业界、政府官员和国会议员形成被称为“铁三角”的利益集团。这严重影响了日本产业组织的转变，影响了产业技术和制度的创新，难以改变日本国内市场环境，国内市场垄断盛行、竞争不足的局面仍旧。90年代美、日两国经济存在巨大差异，还有其它方面的原因。但产业政策的不同调整是十分重要的原因。
