爱华网1.前 言
改革开放20年来，中国的经济改革已经取得了巨大的成就，特别是在竞争性行业，市场竞争机制已经基本建立起来，并且正在逐步得到完善。可以预计，当这些改革基本完成之后，非竞争行业的改革将成为今后改革的焦点之一。
从目前整个世界来看，在传统的具有网络特征的非竞争行业里，自由化是一个非常显著的发展趋势，所以在这些行业中，竞争政策将很有可能逐步取代规制政策。一些迹象表明，随着网络竞争的不断深入，政府干预的方式正在发生变化, 比如新西兰已经在多数网络产业里取消了规制机构，而主要依靠反垄断法控制企业的垄断行为；从产业的角度讲，比如在电信业，有很多专家预测，随着竞争在该产业变得更加广泛和深入，现有的电信规制制度将不复存在，而代之以反垄断制度。但是到目前为止，这种可能性还尚未变成现实，在包括中国在内的很多国家里，网络产业仍然在很多方面受到政府的严格规制控制。不仅如此，很多专家认为，在从垄断向充分竞争过渡的过程中，在相当长的一段时间内，规制政策仍然必不可少，更为重要的是，有关这些产业长期竞争的理论框架至今还是一个未知数 。虽然有关规制与反垄断制度的争议目前还没有定论，但是自由化的趋势本身确实提出了一些重要的制度设计问题：当网络产业自由化以后，规制和反垄断机构哪个能够更有效地对这些复杂的行业进行监督，或者说是否还需要规制？规制与竞争制度是相互替代还是相互补充？这些问题对中国网络行业今后的改革非常重要，因为它们直接关系到政府如何对这些行业进行管理，以及相应的制度建设问题。我国目前正处于从传统的直接控制，向与市场经济更加适应的规制或者反垄断控制转变的过渡阶段，因此了解在市场经济环境下，政府在这些行业中应有的作用，对未来的改革具有十分重要的意义。在进行深入分析之前，首先需要指出的是，尽管为了对比规制与反垄断需要强调这两种制度之间的差异，但是规制与反垄断制度有多种表现形式，并且政府在具体管理某个产业时，有时还有可能借助强制仲裁的方式。而且，规制与竞争制度不但有很多明显的差异，同时也存在某些共同的特征。2.产业监控的模式
一般来讲，政府对任何行业都要进行干预，只是干预的程度不同而已。由于网络行业内在的一些特征，比如存在巨大的规模收益 和网络外部性等，多数国家一直对这些行业实施不同程度的产业监控。
2.1产业监控的目标政府对网络产业进行干预的目标主要有三个：第一，在不让企业得到过多租金的情况之下，尽可能地促进生产效率的提高。根据新规制经济学 ，这里的租金实际上是信息租金，即企业由于拥有私有信息而得到的，所以规制机构不能轻易地拿走这个租金，或者说拿走这些租金需要付出激励成本。值得注意的是，由于政府的规制控制，垄断租金或者垄断利润实际上并不存在 。此外，效率和公平(减少租金)并不是二个独立的目标 ，相反在两者之间存在着一种权衡关系，这种权衡是新规制经济学一个最基本的结果：一方面，成本分享或者利润分成机制会减少企业提高效率的激励，但另一方面，如果为企业提供高强度的激励机制，即让企业成为剩余所有者，企业得到的利润会产生很大的不确定性，其结果是，企业或者经营难以为继，面临破产的威胁，因而产生软预算约束问题，或者企业很幸运地得到了大量的租金，但是所得到的巨额租金在政治上很难维持。第二，为消费者提供一系列满意的服务。这里满意的含义不仅包括产品的多样性，同时还包括服务价格水平和结构，以及服务质量等。第三，在不同的消费者或者地区之间进行再分配。在理想条件下，进行再分配并不需要政府在产业层次上进行干预 ，但是由于以收入为基础的再分配方式存在着信息不对称等问题，因此在传统上常常把规制价格也作为再分配的工具 ，这正是网络行业中存在普遍服务义务的理论基础。由于本文主要关心的是制度设计问题，因此在后面的讨论中只考虑前面二个目标。但应该指出的是，在从规制向反垄断制度过渡的过程中，再分配问题往往是难以回避的，这是因为当取消规制以后，由于交叉补贴与竞争之间存在着一定的矛盾(撇奶油)，如果此时仍然需要保留普遍服务义务，就必须建立以前在规制制度下并不存在的普遍服务基金。这样，尽管以前只有产业界、政府、和少数利益集团才知道存在交叉补贴，但是引入竞争以后，由于普遍服务基金具有透明性，所有人都知道存在交叉补贴。在上面提到的政府目标中，并没有包括竞争。显然，竞争只是一个工具，它并不是目的。但是由于竞争会促进成本的降低、加快革新、降低服务价格并得到合理的相对价格结构，因此竞争会促进这些政府目标的实现。容易看出，政府干预一般很难完全满足上述三个目标，其原因很简单：首先，不论是规制机构还是反垄断机构，都面临着非对称信息问题，根据新规制经济学，在减少租金与提供激励之间存在着权衡，如果满足了限制企业租金的目标，就很难同时达到最优生产效率和创新速度，得到最优的产品多样性，对价格产生有效而不过分的压力，并且遏制垄断行为等目标。其次，干预机构可能被利益集团收买，因此政府在干预时可能过分地考虑了某个利益集团的利益，而不是整个社会的利益。再有，干预机构可能只有有限的承诺能力，显然，如果规制机构不能兑现自己的承诺，那么企业就不会完全相信规制合同，因而干预的效率就会受到影响。2.2 产业监控的方式政府干预有多种方式，而规制与竞争则是政府实施产业监控的主要方式。(1)立法和执法政府对经济实行干预的最简单的方式就是立法，即强制规定或者禁止某些行为。通常，订立的法律要规定对违法的一方做出相应的惩罚。法律的执行有两种方式：第一，如果某一方因为另一方违法而受到伤害，则受害方可以要求补偿，即达成厅外和解；第二，政府可以建立某种专门的机构，监督法律是否得到了尊重，否则对其实施惩罚，即实施强制执行。对于司法干预来讲，网络产业有一些特征特别值得关注：首先，这些产业通常是高度资本密集型的，需要合同各方对订立的合同有长期的承诺，因此，司法体系必须保证能够有效地处理订立的合同所出现的问题，在一方违约时，要使受害方能够到到合理的补偿。其次，由于很多网络产业对国民经济非常重要，政府常常成立专门的机构负责监督企业是否尊重有关的法律。(2)税赋和补贴政府有施加税赋的权力，可以对个人或企业的收入、交易和财富纳税，而对另外一些活动进行补贴。在很多情况下，这些税赋或补贴常常是隐含的，比如如果提高企业提供的某种服务的价格，同时降低其它服务的价格，这意味着前者对后者的补贴。(3)买卖或租赁在网络行业里 ，政府常常通过直接的买卖或者租赁活动对这些行业进行干预。常用的方式包括：①引入竞争。在某些产业，对企业最好的控制办法就是引入竞争，在这种情况下，规范企业与政府之间的基本合同是竞争法。②规制。在规制制度中，规制机构通常留有很大的余地，所以规制合同常常显得很不完备。订立不完全合同的好处是，不必对事后已经证明为不好的决策保持承诺，但这样做的缺点是，企业知道规制机构在事后可能会侵占自己的利益，因而事先的激励会受到相应的影响。特许经营是一种特殊的规制合同。在某些产业，政府常常给予某个企业在一段时间内经营某个部门的权力。特许经营的局限性在于需要订立非常详尽的合同，并使政府对该合同做出可信的承诺，因而一旦合同出了错就很难更改，而且订立特许经营合同需要很强的专业知识，这对缺少专业知识和人材的发展中国家，显然构成改革的一个障碍。(4)行政管理政府还常常直接从事某些网络产业或与之相关的活动，比如尽管修路可以由私有部门来做，但是公路的规划方面的工作常常由公务员来完成。在相当多的发展中国家，政府往往不但对网络产业实施监控，而且直接经营和管理这些产业。实际上，到目前为止，我国的网络产业仍然没有完全摆脱这种行政管理体制。容易看出，规制与行政管理的主要区别是，规制是通过规制合同来约束国家与网络产业之间的关系，所以两者之间保持一种相对独立的关系，即使规制企业属于国家所有，经营权与控制权也是相互分离的，而行政管理则恰好相反，由于国家直接从事经营活动，所以经营权与控制权合二为一。由此可以看出，我们国家的网络行业管理目前仍处于从传统的行政管理向规制与反垄断制度转变的过渡阶段，主要表现在企业的经营权与控制权仍然没有完全分离，比如服务价格仍然是行政控制价格，即服务价格仍然由国家规定 。因此，建立符合市场经济体系的规制或反垄断制度，我们国家还有相当长的路要走。3.规制与竞争制度的比较
为了了解规制与竞争哪一个能够更好地完成政府的监控目标，我们需要对这两种制度安排做一些比较。当然，这种比较可以沿着很多方面来展开，但是我们选择如下几个重要方面。3.1控制权和控制程序反垄断机构的工作主要是评估企业的行为是否符合法律规定，而规制机构则拥有更为广泛的权力，因而控制的范围也比反垄断机构大得多，比如规制机构需要限定零售或批发价格，决定企业与消费者之间的利润分成规则，审查企业的投资决策，以及通过发放许可证控制新进入者对某些市场的进入，或者通过限制现有企业的某些生产活动，控制在这些部门的市场准入。虽然规制机构手中掌握很多可供使用的工具，并且有很大的相机行事权，但规制机构同时也面临着很多约束，比如要求决策要有一个程序过程，要特意安排规制机构不能进行长期承诺，需要制定防止规制侵占的措施，对成本补偿规则还要做一定的限制，以及规定价格的确定要基于成本等等。规制程序与反垄断程序有某些类似的地方，比如在北美，规制听证会近似于一个立法过程，在这个过程中，很多利益相关者可以阐述自己对有关决策的观点。所以不难看出，广泛地听取各方面的意见是这两种制度形式的一个共同特征，实际上，这种制度安排也是减少干预机构信息不对称的一个重要措施。但就干预机构的作用来讲，这两种制度之间也存在着一些差异。在反垄断制度中，企业一方通常比较主动，起的作用也比较大，而在规制过程中，企业一方则相对被动得多。虽然在有些时候，反垄断机构也会对某些可能存在垄断问题的产业主动采取司法行动，但是在法庭面前出现的绝大多数案例，都来源于企业的上诉。两者之间的另一个区别是，利益集团对规制过程进行干预是希望修改某项规制政策，而到法庭上诉则是为了改变企业行为，或者得到货币补偿。此外，两种制度的另一个区别是，法庭对决策日程只有较小的控制余地，尽管他们也可以置某些案例于不顾，但通常需要对每个上诉案例都要进行审查，但反垄断机构只能考虑已经起诉的案例。规制与竞争之间的另一个区别是，在反垄断过程中，调查与判决是分开进行的，而规制机构既举办规制听证会，同时也进行判决，但是两者在这个方面的差异有时并不很明显，这是因为规制与反垄断有多种制度安排：一方面，有些反垄断机构不但从事调查取证，同时也对某些特定的行为采取司法行动；另一方面，正如法庭做出的决策可以被更高一级的法庭所否决一样，也可以在法庭上对规制决策重新申诉。最后要强调的一点是，规制机构与法庭都要求决策的一致性。尽管先例在两种制度中都起到一定的作用，但是对规制机构来讲，一般要求与以前的决策一致，而对法庭来讲，除此之外，还必须参照其它法庭的判决，特别是法庭的决定在不同的产业之间也要满足干预的一致性。概括来讲，规制机构一般比反垄断机构具有更多的工具和更多的权力。规制机构对网络产业的控制包括价格、投资、收益率、市场准入和竞争等方面，而反垄断控制则集中在竞争方面。由于规制机构对不同的网络产业使用特定的规制规则，因而规制机构对一致性的要求比较低。3.2监控的时间
规制与反垄断之间最重要的区别是，前者是一种事先干预行为，而后者是一种事后行为。反垄断机构通常在事实发生以后评估企业的行为，而规制机构则需要在事先就确定好价格、投资和利润分享规则。当然，由于存在多种形式的规制与竞争，这种区别可能需要打一些折扣，比如，对于一些大的兼并活动，企业需要预先告知反垄断机构，只有得到了反垄断机构的批准，兼并活动才能得以进行，在这种情况下，反垄断程序有些类似于规制过程。反过来讲，在有些时候，规制机构在事后执行规制合同时，有可能否决企业的不谨慎投资行为，比如在应用服务成本规制计算收益率的基数时，不计入这些投资的成本，所以，在规制环境中，有一些决策实际上是事后做出的。但总的来讲，规制决策时间与垄断决策时间是不同的。规制与反垄断干预时间的不同意味着规制决策比反垄断决策要快。由于受到不能中断生产活动，以及调查时间等方面的限制，规制机构常常需要在很快时间内就要做出决策。而由于反垄断决策是在事后做出的，因而在时间上的要求并不紧迫。政府干预时间不同的另一个含义是，在决策过程中，不同的制度有不同程度的不确定性。事先干预的优点是：第一，可以减少干预活动的不确定性，因而，有利于新增投资的融资活动；第二，事先干预可以使规制机构对企业做出一定程度的承诺。当规制机构有可能侵占企业的利益时，承诺的作用尤为可贵；第三，当存在协调问题时，事先干预可以减少交易成本；最后，事先干预可以使企业披漏事后不愿相告的信息，这是因为在事后隐瞒或操纵信息的风险要小，比如企业可能知道，在事后操纵某些与企业决策有关的信息不会被发现，但在事先很难知道是否存在这种可能性。事先干预的缺点是，干预机构与企业之间容易达成合谋协议，因为此时企业知道在跟谁打交道，或者知道贿赂什么人可以达到自己的目的。而如果干预是在事后发生，企业就很难知道能否收买尚不知晓的干预者，这样收买干预机构的成本就会增加 。事后干预的另一个优点是，可以利用事件发生以后产生的新信息 。当然，从完全合同的角度讲，如果能够清楚地描述这些信息，为了充分利用这些新信息，原则上完全可以让事先决策有一定的灵活性，留有事后调整的余地，但问题的关键是，在事先描述事后可能产生的信息显然非常困难，也就是说，规制合同在本质上是不完全合同。概括起来，规制决策具有事先发生的特点，而多数反垄断决策是事后发生的。事先干预的好处是：可以减少规制的不确定性，增加承诺的可信性，以及加快规制决策过程，而事后决策可以充分利用逐步得到的信息，并且减少收买的风险。3.3信息结构规制与反垄断的另一个区别是，规制决策有很强的专业性，从这个角度将，规制有以下三个优点：首先，规制机构对某个特定的产业非常了解，而反垄断机构对产业的了解只限于一般的知识；其次，规制机构与规制企业是建立在一个长期关系的基础之上，而反垄断机构则正好相反；再其次，规制机构有较多的工作人员，对企业的监督是连续进行的，而不是偶而为之。此外，规制机构常常规定企业实行特定的核算规则(核算分离)。显然，规制机构拥有较多的信息对完成产业监督的使命来讲非常重要。优越的专业知识显然可以使规制决策更加符合效率原则。比如，尽管确定成本是一件非常困难的事情，但由于具有相应的专业信息，规制机构常常根据成本确定零售或者批发价格。显然，对于既缺乏企业的核算信息，又没有对企业的核算规则做出特殊规定的反垄断机构来讲，要制定企业的价格简直不可想象。因此一般而言，反垄断机构更愿意接受定性证据，如区别定价，操纵价格，垂直限制等，而不愿处理诸如掠夺性定价，默契合谋，接入定价等严格的定量证据。但是，如果规制机构只能有有限的承诺，优越的专业知识也会带来一些问题。当规制企业通过一些提高效率的措施降低边际成本时，在以后的规制合同中，规制机构就会设法降低价格，甚至侵占企业的效率收益，这就是所谓的“棘轮效应” 。由于规制机构在事后总要得到一些新信息，这样会加重“棘轮效应”所产生的不良影响，从而影响企业事先提高效率的激励。同样，由于规制机构与企业的关系比较密切，规制机构对企业的过度关注，也会影响企业的积极性。规制机构拥有专业知识还有一个缺点，它并不是专业知识本身带来的，而与获得专业知识的方式密切相关。实际上，规制机构的部分专业知识是由于长期监控企业形成的，但是这种长期关系显然会助长合谋。根据过去的经历，规制机构比司法系统更容易受到利益集团的收买。此外，这种专业知识的要求会限制规制队伍乃至整个规制制度的建设。对于发展中国家来讲，在建立新的产业监控制度时，尤其要考虑到这个因素。从以上来看，规制机构一般比司法系统拥有更多的信息，这种信息优势无疑有益于政府的干预，但是使用不当也会影响企业提高效率的激励。由于专业知识常常来源于规制机构某个产业的长期监控，因而会增加合谋形成的可能性。3.4机构的独立性最后我们比较一下规制与反垄断机构相对于政治权力的独立性。传统上，人们都认为后者比前者具有更大的独立性。这种观点一般来讲是对的，但有时要考虑到规制和反垄断存在多种模式。如果反垄断机构属于某个部委，而规制机构则相对独立，反垄断机构当然更容易受到政治权力的影响。目前，包括中国在内的很多发展中国家正在实施规制改革，其中一个重要的改革任务就是建立合适的规制机构。为此，很多专家都建议，应该建立象司法系统那样的独立的规制机构。规制机构的独立性可以通过对规制官员长期和交替的任命，或者限制政府部门对其财务和决策的影响来实现。保持独立性的好处是：首先，独立性可以减少利益集团的影响，从而减少不确定性，而且可以提供公平对待所有竞争者的承诺。同时，独立性还可以通过约束规制机构侵占企业的信息租金，减轻企业的软预算约束，增加规制机构承诺的可信性。其次，具有独立性的规制机构或者司法系统更趋于专业化，因而可以增加决策的透明度。但独立性的缺点是：独立的规制机构或者司法机构可能缺乏全局观念，过于关注自己的目标，而不是整个国家的目标，正是这个缺陷，决定了需要对这些机构的决策权附加很多约束，包括规制程序的要求，有限承诺的安排，允许反诉等。
4.竞争争政策与规制
根据前面讨论的规制与反垄断制度的各自特点，下面对自由化到来之后两种制度的可能作用做进一步的分析。很多人认为，随着自由化的到来，规制的作用将逐步弱化，直至被反垄断制度所取代。我认为，这种观点虽然有一定的道理，但是却忽略了规制在竞争环境下的应有作用，尤其是规制可以促进有效竞争的形成。因此，作为经济学家来讲，为了促进政府在规制与竞争改革中做出正确的政策选择，对规制与竞争政策的关系提供一个更为全面的观点是非常有意义的。4.1竞争政策是否会代替规制？在网络产业引入竞争以前，反拖拉斯政策不可能对垂直整合的垄断企业产生很大的控制作用，其原因是，反拖拉斯政策主要关注公平竞争问题(除了保护消费者利益以外)，而由于竞争尚不存在，反拖拉斯政策也就无从谈起。在网络产业自由化以前，规制的必要性与规制与竞争制度的特性密切相关。根据前面的讨论我们知道，有效地控制垄断价格和利润需要有足够的监督权和控制权，需要足够的事先监督和保证，才能让企业相信它的效率(努力)收益和(特定资产)投资不至于因为规制机构的侵占行为而受到不应有的损失。显然，反拖拉斯政策不具备这样的特性，所以如果仅仅依靠反垄断手段来控制企业的垄断行为，而竞争实际上并不存在，显然难以达到对网络行业实施监控的目标。目前日益兴起的自由化浪潮的背后主要有两个因素：一是技术进步减少了规模收益，因而提高了在很多部门引入竞争的可能性。更重要的是，在规制体制下，企业的业绩很难令人满意，即使实行了激励规制，也仍然存在很多阻碍企业进一步提高效益的因素，因而决策者和经济学家们认识到，由于规制机构缺少足够的信息，并且容易受到利益集团的收买，也许竞争能够更好地控制现有的垄断企业。但是，虽然竞争有可能成为更好的制度安排，但是做出竞争决策并保证有效竞争的形成并不是一件容易的事情。首先要看决策者们是否有足够的政治意愿。显然，在很多网络行业或者在这些网络产业的很多部门，竞争的好处显而易见。比如在电信业，如果对竞争的好处有任何怀疑，只要看一看美国信息业的发展对整个经济的持续增长所做出的贡献，就可以消除这种疑虑 。令人疑惑的是，为什么在许多发展中国家，引入竞争的收益尽管巨大并且显而易见，但是自由化的步伐仍然相当缓慢。显然，只有更深入地分析竞争政策的政治经济问题 ，才能回答这样的问题。即使决策者有足够的政治意愿引入竞争，新进入者仍然会面临多种形式的市场准入壁垒。规制机构本身常常会反对竞争，设法维持垄断局面，其目的显然是保护现有的规制权力。实际上，即便规制机构不对市场准入施加任何限制，也会存在其它种形式的经济壁垒，比如现有企业在具有很大(沉淀)投资的产业中，有一定的先行者优势，可以借助掠夺性定价等手段，阻碍其它企业的进入。再有，当存在网络外部性时，新进入者为了得到足够的网络用户，需要从现有厂商的用户中争夺用户，或者说只有依靠合适的互联互通政策，才能维持生存，并对现有运营商构成足够的竞争威胁。竞争的出现自然会使我们对规制的存在产生疑问。对于那些真正崇尚市场机制的人来讲，竞争自然会迫使价格下降，质量上升，利润趋于零，这正是前面提到的规制所要达到的目标。所以，如果竞争的结果确实如此，那么规制确实没有任何存在的必要，它的存在只会与市场机制产生冲突。在这种情况下，只需要反拖拉斯机构行使行业监控职能，确保企业的行为不会妨碍市场机制的正常运行。显然，任何熟悉反拖拉斯理论和实践的人，都会对如此乐观的结果产生怀疑。实际上，有很多因素足以使我们相信，在大多数网络产业，至少在相当长的一段时期内，单独依靠反拖拉斯来监控网络产业，很难得到一个平稳的竞争环境。下面用网络之间的互联互通问题来说明这个观点 。我们知道，很多网络产业最关键的特性是，虽然允许网络竞争后，一定程度的竞争会随之出现 ，但只有竞争对手之间实现互联互通，有效竞争才能形成。但是，在法律条文上规定开放接入是一回事，而具体地解决实现网络的互联互通所遇到的问题，则是另一回事。在实际中，现有服务商可以很容易的通过操纵技术标准，松绑的程度，提供互联服务的质量和时间等因素，有效地阻碍其它服务商的进入。但不要忘记的是，新进入者同样有可能向现有服务商提出过分的要求。设计好的互联互通政策是一个极为复杂的问题，它需要首先了解与互联互通政策相关的激励问题：为什么要实现互联互通，接入费对现有运营商和新进入运营商的影响是什么等。其次，设计好的互联互通政策需要大量的专业知识，包括大量有关成本和需求的信息。虽然法庭也偶尔调查网络设施所有者在自由化部门是否有市场关闭行为，但是它不可能对互联互通政策进行仔细的监控 。由于新进入者需要有很大的沉淀投资，而接入费又是盈利状况的重要决定因素，如果仅仅依靠反垄断机构约束运营商的互联互通政策，那么反垄断制度所具有的事后干预性质就会产生很大的不确定性。资本市场当然会对这种风险做出相应的反应，如果企业必须借助资本市场融资，那么就会增加不确定性给运营商带来的成本。可以通过三种方式在事先达成互联互通协议：一是企业之间自主协商决定。在这种情况下，企业之间志愿达成互惠互利的互联互通协议，但是这种自主决定方式可能会产生二个问题：首先，在自由化开始的过渡阶段，现有服务商可能拒绝为新进入企业提供合适的接入服务。在该阶段，由于现有服务商已经建立起覆盖范围比较大的网络，因此在互联互通的谈判中处于有利地位。其次，在产业的成熟阶段，企业之间为了提高最终服务价格，可能达成很高的接入费协议，即产生合谋。二是利用仲裁机制决定互联互通政策。在这种机制下，企业需要在事先选择一个合同各方都能接受的仲裁机构，当出现争议时，各方都必须接受该仲裁机构提出的建议。三是可以利用规制确定接入费所应遵循的规则或者直接确定接入费。目前有关自主决定或者规制决定接入政策的讨论非常多 ，但对仲裁机制如何确定接入政策的研究并不多见。利用仲裁机制确定接入政策的好处是，决定接入费的过程比较简单，并且可以少受政治力量的影响，但同时也会带来一些问题：首先，虽然仲裁机制可以避免市场关闭问题，但是企业之间仍然可以在仲裁机制下，达成互惠互利的高接入费协议，也就是说，合谋问题并没有得到解决；其次，现有服务商与新进入者达成的协议取决于如果借助仲裁机制确定互联互通政策所能得到的结果(机会成本)，因而达成什么样的互联互通协议关键取决于仲裁机构的规则；再其次，谁作为仲裁机构也是一个值得讨论的问题。在理想情况下，仲裁机构应该保持独立，并且是以极大化社会福利为目标的专家。但根据前面讨论，在专业化与独立性之间存在一个权衡，专业化知识意味着需要与企业保持长期密切的关系，因而很难保持对利益集团的独立性 。综上所述，无论是自主协商还是利用仲裁机制，都可能存在一些比较严重的问题，尽管还要寻找其它确定接入费的方法，但是从目前来看，规制仍将作为对接入政策实行监控的制度。当然，利益集团对规制政策的影响并不会随着竞争的到来而消失。但是，如果说在传统上，规制的缺陷主要是过分保护现有服务商的利益的话，那么同样可以想象，在某些情况下，特别是在新的舆论环境的影响下，为了政治目的而标榜自己是竞争的倡导者，也有可能导致规制机构过度地引入市场准入，或者将目标设定为极大化新进入者的市场份额，而不是经济效率。支持规制的人认为，在引入竞争以后，规制机构会很快地做出相应的调整，将效率而不是利益集团的利益作为目标。而对规制持怀疑态度的人则认为，规制机构总是根据利益集团的相对力量偏好不同的利益集团。尽管这种对规制制度的怀疑态度目前得到媒体的竭力鼓噪，但我认为，制度选择终究应该建立在坚固的经济理论基础之上，特别是，由于目前尚需要建立更好的网络产业的反垄断框架，在这种情况下，废除规制制度的做法值得商榷。4.2规制与竞争是相互替代还是相互补充？我们面临的一个迫切的制度设计问题是，是在规制或者反垄断中选取一个合适的制度，还是两者之间相互结合，或者说让两种制度共享产业监控权？支持两者之间相互替代的论据主要是多重委托人理论 。由于存在合同的外部性，每个委托人与代理人之间订立的合同会相互影响，因此每个委托人为代理人提供的激励就会相互影响。在经济学理论中，有关分离监督职能会造成效率损失的讨论很多，但是这些效率损失并不是经济学家们杜撰出来的，因为几乎每个人都知道政出多门所带来的问题。支持两者之间相互补充的论据主要有三个方面：第一，建立多重监督机构可以减少收买的可能性，比如如果规制机构过于偏向现有运营商，那么该运营商就可以向反垄断机构申诉，这实际上等于增加收买的成本；第二，将不同的使命进行分离可以使每个监督机构有更为清晰的使命，这样可以提高监督效率；第三，规制干预所具有的事先性和反垄断所具有的事后性，实际上决定了在决策者和评估者之间有一个分工关系。过去的经验表明，在很多情况下，比如对于银行监管来讲，如果将这两种职能集中到一个机构，很容易产生欺骗的激励。综上所述，尽管随着自由化的到来，竞争制度将在很多方面取代规制，但我认为，规制与竞争制度在很多方面仍具有互补性。当然，有关网络产业的规制与反垄断制度的理论研究还仍然处于探索阶段，因此确切地判定两者之间的关系还为时尚早。5.结 论
随着自由化的到来，网络产业中原有的规制制度开始受到挑战。为此，我们面临的制度设计问题是，在新的产业组织环境下，规制是否还有存在的必要，或者说反垄断是否会完全取代规制制度。由于这些制度设计问题直接关系到未来我国网络产业改革以及相应的制度建设，因此全面地认识两种监控制度安排是非常必要的。
针对这些问题，本文对网络产业的规制与竞争制度做了一些分析。我们看到，由于规制与反垄断制度在干预时间、信息结构、机构的独立性等方面存在的差异，虽然两者的使命都是为了对网络产业进行监控，但在很多方面，这两种监控制度的效率存在一些差异。我们特别以网络产业的重要特征—－互联互通为例，说明在没有找到其它机制之前，规制仍然是确定有效的互联互通政策的重要手段。根据这些分析我们认为，我们国家今后在非竞争行业的改革首先应该尽可能地引入竞争。应该看到，在目前的制度环境下，引入竞争仍然面临着很多种市场准入壁垒，包括决策者的政治意愿，规制机构的理论，以及各种经济壁垒。因此，不断地促进网络产业的自由化，建立有效的反垄断制度仍然是一个十分艰巨的任务。但是在强调竞争的同时也应该看到，至少在中短期内，规制改革仍然必不可少，这不仅是因为规制与竞争之间存在着密切关系，更重要的是，中国的网络产业改革的出发点是建立在非常弱的制度基础之上，比如到目前为止，网络产业的服务价格仍然是行政控制价格，而通过实施激励改革措施(即引进价格上限规制)，不但具有较小的改革阻力，而且会带来非常大的福利改进。参考文献：
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