爱华网从1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）起，我国房地产市场开始发生根本性的变化，最明显的标志是福利分房政策取消和金融等行业进入房地产市常政策的改变，使房地产迅速跻身主流市场，商品房所占比例从1997年的34%迅速升到了现在的93%左右。 另一方面，房地产在国民经济中的作用也日益重要，房地产业投资占全国固定资产总投资的比重一直保持在15％左右，2001年以来房地产投资迅速增长，比率由17％上升到25％左右，房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。但由于房地产市场制度的不完善，我国房地产业仍然易受政策左右，房地产市场缺乏避险机制，同时大量存在的不规范操作也给国民经济带来了隐患。 政府在关注房地产业蓬勃发展的同时也不断地警惕着房地产业泡沫的出现，逐步加强了对房地产市场的调控力度。2003年可以说是房地产政策频出的一年，自2月以来，我国政府从土地市场入手，出台了约40项全国性的关于房地产市场的政策法规，其中的主线正是“121号文”及“18号文”。而“18号文”更是对“121号文”的补充及深化，指出了调控房地产市嘲总的指导思想”。未来几年政府对于房地产市场的态度已经明朗，调控房地产市场的根本目的也十分明确--完善和促进我国房地产市场健康发展，进而带动我国国民经济和人民生活水平迅速提高。 l 引：国务院18号文――国家宏观调控政策的总方针 国务院18号文明确肯定了房地产业在国民经济中的重要作用，指出房地产市场持续健康发展的重要意义。指出了促进房地产发展的五项要点，同时也明确房地产市场发展的指导思想： 要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用； 坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要； 坚持深化改革，不断消除影响居民住房消费的体制性和政策性障碍，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度； 坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定； 坚持在国家统一政策指导下，各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，促进经济社会可持续发展 国务院18号文不仅仅如业内评价的“给予房地产业肯定、鼓励和支持”，同时也明确的指出了未来几年内政府对房地产市场宏观调控的方向和方法（正如以上五项指导方针所示），可以说“国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知”正是国家出台各个系列、各个方面关于房地产市场的政策，对房地产市场进行宏观调控的“总方针”。 回顾一下2003年的政策导向，这些政策主要针对“促进房地产市场发展，促进房地产市场健康发展”两方面发生作用，已经对今天的市场，并将对未来的市场产生深远的影响。 整顿、规范、建设土地市场 溯本追源，加强我国房地产市场的宏观调控的首要任务和着眼点正是土地市场，由于我国国情的特殊性，国家成为土地使用权市场唯一的供给者。但由于受计划经济的影响，土地市场发育缓慢，问题众多，垄断也极易导致低效运作或寻租空间的存在。可以说，土地市场的发展和完善，正是房地产市场健康发展的源头所在，加强房地产市场宏观调控，首先要从整顿、规范、建设土地市场开始。 2003年出台的土地市场政策主要包括：编号 法 规 实施日期 发布部门1 关于清理各类园区用地 加强土地供应调控的紧急通知 2003年2月18日 国土资源部2 国土资源部关于印发《全国土地开发整理规划》的通知 2003年3月7日 国土资源部3 国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法 2003年4月16日 国土资源部4 关于进一步治理整顿土地市场秩序情况的通报 2003年5月15日 国土资源部5 协议出让国有土地使用权规定 2003年8月1日 国土资源部6 关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见 2003年10月13日 国土资源部7 土地开发整理若干意见 2003年10月14日 国土资源部2003年2月18日国土资源部发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》，该通知提出严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量，防止楼市动荡带来风险；停止别墅类用地的土地供应；普通住宅价格上涨过快的地方，可以适当增加当地居民购买并居住的普通住宅的土地供应，但也要把握市场吸纳能力，严格控制总量。整个上半年中国范围内进行土地市场的整顿清查工作。下半年，针对土地变相利用，变相浪费现象，各地在建设开发区的过程中严重偏离中央当初铺设的轨道等问题，大量的园区用地闲置，国家相继出台了关于清理园区的相关政策及通知，并要求各地在03年底完成清理整顿工作。 在国务院有关部门联合督察下，全国已撤并整合各类开发区2046个，各地乱设开发区的“圈地”风得到初步遏制。经过进一步加大清查力度，查出全国各类开发区总数达5658个。2003年12月初步统计汇总，全国撤并整合各类开发区2046个。治理整顿土地市场秩序，有力地推进了经营性用地招标拍卖挂牌出让制度的落实。 控制房地产信贷 1998年以来，为保持房地产业的持续、稳定、健康发展，中国人民银行先后出台了一系列支持房地产业发展、防范金融风险的政策措施。 在国家宏观经济政策和人民银行一系列措施鼓励支持下，房地产信贷业务快速发展，1998-2002年个人住房贷款年均增长率达112.8%，对房地产开发企业和建筑施工企业贷款年均增长率为25.3%。房地产贷款余额从1998年末的3106亿元上升到2003年9月末的21327亿元。房地产信贷业务对扩大内需、拉动经济增长作出了重要贡献。综观世界各国历史，房地产信贷业务在这么短的时间内，以这么快的速度持续发展是少有的。 文件名称 文号1 关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知 银发[1998]169号2 关于颁布《个人住房贷款管理办法》的通知 银发[1998]190号3 关于下发《关于改进金融服务支持国民经济发展的指导意见》的通知 银发[1998]215号4 关于印发《关于开展个人消费信贷的指导意见》的通知 银发[1999]73号5 关于下发《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》的通知 银发[1999]129号6 中国人民银行关于规范住房金融业务的通知 银发[2001]195号7 中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知 银发[2003]121号去年以来，部分地区房地产信贷投放过快，隐含潜在风险，2003年第三季度央行货币政策执行报告指出，我国房地产市场60%以上的资金来源于信贷资金，房地产贷款余额占商业银行各项贷款余额的比重高达17.8%。为防止因房地产业波动导致国民经济发展的大起大落，维护金融稳定，人民银行在2003年6月5日发布了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发[2003]121号，简称央行‘121号文’），对房地产信贷进行了风险提示，对开发商贷款、建筑业流动资金贷款、个人多套住房贷款等提出了比较原则性的审慎性调控措施，进一步规范房地产信贷市场发展，起到了要求商业银行防范风险的警示作用。 开拓房地产金融市场，形成多元化的房地产融资 根据以上央行‘121号文’的规定，房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金（指所有者权益）应不低于开发项目总投资的30%。然而目前达到这一规定的房地产企业并不多。因此探索新的融资渠道引起各方高度重视，对地产信托和房地产基金来说，也可谓是一付催产剂。但目前国内《产业基金法》尚未出台，运作房地产基金仍有很多问题。但不容忽视的是，国内房地产企业日益加强房地产基金的关注与需求，国外房地产基金纷纷酝酿在国内建立基金市场，都将对房地产基金的建立产生积极的促动作用。随着中国市场的逐步国际化，房地产基金将是房地产融资的一种重要渠道。在规范房地产信贷的同时，人民银行将承诺配合有关部门为开发商开辟多种融资方式，特别是通过股权融资、项目融资等方式，支持房地产市场健康发展。 建立健全房地产市场信息系统和预警预报体系 “公欲善其事，必先利其器”，要加强房地产市场宏观调控与管理，必须首先加强房地产市场统计工作，完善全国房地产市场信息系统，建立健全房地产市场预警预报体系。2003年各地均在加紧建设房地产市场信息系统和预警预报体系，旨在通过该系统全面、准确、及时地采集房地产市场运行中的相关数据，并对影响市场发展的相关数据进行分析、公布，政府可以全面、及时、准确地掌握我国房地产市场运行情况，加强对房地产市场的监控和指导，以实现对我国房地产市场运行情况的预警和对房地产投资、消费的引导。 保障普通住宅需求 增加普通商品住房供应 2003年，面对中国局部地区出现了高端市场供过于求，中低端市场供不应求的市场态势，国家政策导向开始向加大普通商品房供应转移，以调整整体市场的供需结构。‘121 号文’和‘18号文’两份文件同时还提出“增加普通商品房供应，提高其在市场供应中的比例，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应”的观点，‘18号文’更加明确了其概念，同时明确了经济适用房的政策边界。 ‘18号文’还明确建立起了一个比较完整的市场化的住房供应体系，即满足10%消费者的高档房，适合70－80%居民的普通商品房，15－20%的经济适用房，然后是贫困家庭的廉租房。 两份文件均强调控制高档房开发建设，‘18号文’在具体操作上更加明确具体，区分了市场的责任和政府的责任，从有效需求出发，使消费层次更清晰、科学。在满足中低收入住房要求方面，政府承担了更多责任，通过土地划拨、减免行政事业性收费、政府承担小区外基础设施建设、控制开发贷款利率、落实税收优惠政策等措施，切实降低经济适用住房的建设成本，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。 完善房地产市场体系，加快住宅二手市场发展
针对改革住房制度，完善市场体系方面，18号文指出了“各地要继续推进现有公房出售，搞活住房二级市场，整顿和规范房地产市场秩序，规范发展市场服务，完善市场监管制度，完善住房补贴制度，制定和完善住宅产业的经济、技术政策，健全推进机制，促进住宅产业现代化。”2003年随着城市动拆迁规模的加大，房地产价格的持续上涨，公房上市、央产房上市政策的开放，二手房交易程序的简化等诸多因素共同促进了二手房市场的发展，手房交易量逐渐向一手靠拢。北京二手房交易量占一手交易的比重由去年的4.1%升至35%左右，上海二手交易量直逼一手。另一方面，国家对二手市场关注度的提高，如上海二手中介费调整，各地相继出台对二手中介市场的管理规定及交易指导价格（如北京、长沙、哈尔滨等），随着市场的二手市场的完善与成熟以及国际代理业的介入，房地产二手中介代理行业亦面临着洗礼，一些实力雄厚的公司将快速发展下去，部分小型公司将面临被兼并或者关门歇业的局面。 2003年出台的住宅市场政策主要包括： 全国性政策名称 实施日期 发布单位物业管理条例 2003年9月1日 中华人民共和国国务院国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 2003年8月12日 国务院关于印发中央在京单位已购公有住房上市出售管理办法的通知 2003年10月1日 国务院机关事务管理局中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 2003年10月14日 十六届中央委员会关于印发物业服务收费管理办法的通知 2004年1月1日 国家发展改革委、建设部 地方性政策名称 实施日期 发布单位关于商品房销售有关问题的通知 2003年1月1日 北京市国土资源和房屋管理局关于印发北京市已购公有住房上市出售实施办法的通知 2003年3月1日 北京市人民政府关于印发《北京市居住小区物业管理服务标准》的通知 2003年5月1日 北京市国土资源和房屋管理局关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释 2003年6月1日 上海市最高法院《关于上海市实施〈物业管理条例〉的若干意见》 2003年9月9日 上海房地资源局《关于规范上海市居住房屋买卖、租赁中介经纪服务收费的通知》 2003年10月1日 上海市物价局，土地资源管理局《关于对本市中低收入家庭实行购房贷款贴息政策若干规定的通知》 2003年6月1日 上海市人民政府广州市关于检查规范商品房销售行为等有关问题的通知 2003年8月4日 广州市国土资源局完善个人购房贷款体系 ‘18号文’提出了加快完善住房置业担保管理办法，研究建立中国个人住房贷款担保体系，并且强调加快房地产金融体系的建设。为了规避住房贷款风险，‘121号文’规定购买第二套以上(含第二套)住房的，应适当提高首付款比例，并不再执行个人住房贷款利率，而按央行公布的同期档次贷款利率执行。上海市于今年6月1日起对购买普通商品房者实施贴息贷款政策。 关注城市动拆迁问题 房地产开发的风潮热浪与城市的大规模的动拆迁紧密相连，在此过程中，难免要产生较大的纠纷问题。当前中国的拆迁制度并不完善，导致被拆迁人利益的损失，约束机制的薄弱导致“野蛮”拆迁和非法拆迁大量存在。并且，由于当前的房屋拆迁目的有为城市公共利益的，也有纯为商业利益的，而目前的立法没有将两者区别对待，导致某些行政权力被赋予了出于商业性目的拆迁行为。2003年下半年，中国各地也纷纷出台相关的法规政策以规范房屋动拆迁行为，同时还出台了具体的拆迁补偿标准以及拆迁评估办法。大规模城市拆迁亦是导致普通商品房供不应求的主要因素之一，因此国家相关增加普通商品房的供应政策对于解决动拆迁问题亦有良好的补充作用。 后记：总结 从以上各政策来看，每个政策之间并非孤立的，而是相互紧密关联的。通过作用于土地市尝房地产金融市尝商品房销售市场，国家采取了一系列政策措施主要针对房地产从业者实行一定的监管和调控；通过商品房信贷措施、税收调节机制、住房补贴制度经济适用房的建设等手段国家对房地产消费者进行引导。 国家加大土地市场的整顿，主要为了控制土地的供应，进而为了调控房地产市场的供应量及供应结构。加大普通商品房及经济适用房的供应与城市动拆迁规模的快速扩张及二手房市场的快速升温紧密关联。严控房地产开发企业银行贷款，一方面为了规避银行风险，以加快多种融资渠道的开发；同时，为了减少购房者的风险，加强住房贷款担保体系将降低银行的信贷风险。实施政策购房贴息贷款主要是为了满足中低收入阶层的购房需求，将有利于广大的动拆迁居民的购房需求。每个政策的背后都有他的背景条件，善于抓住政策的实质，将会增强对房地产市场的理解。 2003年是我国房地产市场迅速发展，成效卓著的一年，可以说进行一年以来政府政策的总结，我们不能简单的评说功过，市场的结构及其复杂，政策的作用可能要克服一定的“时滞”。然而， 2003年政府明确了房地产市场对于国民经济的重要作用，指出促进房地产市场持续健康发展，是促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；是充分发挥人力资源优势，扩大社会就业的有效途径。 2003年房地产市场出台的一系列政策都秉持了“适度调节”的原则，在未来的一段时间内都不会改变，展望未来，中国的市场充满无限商机，可以相信中国的房地产市场将更加理性而健康地发展。
