爱华网1.法治视角下的民主参与制约观 民主作为一种国家制度，在不同历史条件下有过不同的形式。传统的民主制度中，公民作为国家权力主体的参与仅限于选举议会成员和国家元首。这种代议制民主在自由市场经济年代政府作为“守夜人”的情况下可以被视为一种最好的民主政治，只要行政机关依法行政，公民自身的合法权益也就获得了充分的保障。随着行政权的扩张，国家权力结构重心从议会转向政府。在政府和议会的关系上，是政府控制了议会，而不是议会控制政府。传统民主代议制出现了危机，既然议会无法对政府实施有效的控制监督，作为国家权力主体的公民应当有权直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用。同时，随着民主宪政思想日益深入人心，公民作为国家权力的主体——无论在形式上还是实质上都要求更多地参与国家各项管理活动，直接表达自己的意愿。原有的参与方式已无法满足日益增强的国家权力主体的要求，特别公民对涉及本人利益的行政行为，尤其显出强烈的参与欲望。 民主参与制度是现代行政民主的发展趋势，是民主政治的组成部分。民主参与制度是制约行政权公正行使的有效手段。程序制度为民主参与提供了条件。程序制约的原理在于通过设置保障相对方参与的制度，实现对行政权行使过程中的制约。西方古老的“正当程序”的原意就包含着“任何一方的诉词都要被听取”的原理，后来发展成为在广义上剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈述意见并得到倾听的权利。“任何权利必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则，称为自然公正原则。”这一原则在美国法体现为正当程序原则。正当程序的意思是公正行使权力，表现在行政上要求行政机关做出的决定对当事人有不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实。现代行政程序法规定行政法规、规章的制定或重大行政决策涉及公民重要权利义务时的公众参与程序，促使行政主体听取对方意见，不同程度地保障行政相对人防卫性申辩权，以保证这些行政行为更能符合社会公共利益，也有利于民主参与监督行政权的行使。 平衡理论强调行政相对人参与的程序性权利和行政主体的程序性义务，认为行政行为是行政主体与行政相对人共同参与下，通过双方的交涉共同完成的。“公共权力并不总是作为社会成员权利的敌对者而存在的。凡是在公共权利发达的地方，公共权力通常是作为友善的合作者而存在。更为重要的是，一切公法权利皆须借助公共权力来创设推行和实现。”行政行为中的行政主体与行政相对人应当沟通、协调与合作，而不是置于一个完全对立的关系体系中。行政相对人权利与行政权力并非完全对立的关系，许多权利对行政权力有重要的帮助性，这种帮助可以完善和监督行政权。因此，民主参与制度对于规范层级监督制度提供法治前提。 2.法治视角下的内部监督法治化 理论上，纵向层级监督是行政上下级之间的权限监督，属于内部行政行为。“权限监督是防止行政权限纵向冲突的机制。这一制度对于维持行政组织金字塔式构造层次，保持行政同一性来说，是不可缺少的。有了这一制度，才能保障行政的合法性与合目的性。”行政机关体系是典型的上下级领导、命令和服从的关系，上级可以随时纠正下级的违法和不当行为。“层级监督的权力依据是下级服从上级、全国服从中央的组织原则。层级监督基于上级对下级的领导关系而产生，实行领导从属制，监督主体的监督权和领导权、决策权相统一，监督职能本身是管理的缓解或要素之一。”在当代行政权力行使的裁量程度很高，许多行政活动具有很强的专业性、知识性，法院和议会也难以把握的情况下，这种具有专业性、日常性和全方位性的监督迅速快捷，确保行政效率。因此，这种监督具有不可替代的作用。 就民主参与权利对行政权力的关系而言，自从孟德斯鸠将国家权力划分为立法、司法和行政三种权力之后，人们习惯上将行政权力作为行政机关的专有权力，但近代以来的行政法治实践表明，行政相对人的参政权并不仅仅制约行政权力，还有对行政权力积极方面的作用，更多的是对行政权力帮助，这主要表现为：第一，行政相对人参与行政能协助行政权力积极有效的行使。行政权力的行使如果对相对人来说具有收益性，那么他必然有较高的热情参与协助；如果行政权力的行使对某一违法对象具有惩处性而对其他对象具有保护性，则其他对象也将积极参与。这样的协助能使行政权力富有效力。第二，行政相对人参与对行政主体正确进行决策有重要帮助：首先，有利于行政主体增进对行政相对人利益、愿望、处境等相关情况的了解，因而能掌握必要的信息和资料，保证准确地做出行为；其次，行政相对人对行政事务提出的有价值的建议、意见，能使行政主体集思广益，选择最佳方案；再次，行政相对人所反映的意见，有利于行政主体做出准确的判定。第三，行政相对人参与能增进与行政主体之间的了解，以最有利于满足公共利益的方式达成一致，调动双方的积极性来实现监督目标。 民主参与制度实质上是现代民主政治向行政权提出的公正公开行使的要求。相对方根据行政程序法规定的公开制度，有权了解与自己有关的行政行为，并且通过听证程序或其它程序直接陈述意见，参与行政过程。在认为行政主体行政行为违法时，通过救济途径保护自己的合法权益。“这种程序抗辩对于行政权的监度制约来说是有效的，因为通过行政相对人对行政效率和公民自由关系的协调，促使形式合理性与实质合理性的结合，这是程序控制的特点”。现代行政程序法的立法目的之一是保护行政相对方合法权益，这是各国行政程序法典的主要内容。行政程序法规范行政权行使的同时，从程序上保障行政相对方的合法权益。行政程序法规定了行政相对方参与行政行为的一系列制度，诸如表明身份、说明理由、公开检查、提取证据、告知权利等各类保障行政相对方权益的行政行为的具体程序，从各个步骤、方式、顺序及时限上限制行政主体的行为，规范行政主体依法办事，促使行政实体法规定的行政相对方的权利能够实现，避免行政机关的主观武断，保障行政主体依照行政程序法规定行使权力，使行政主体的行为于法有据，促进行政的合法和有效，有利于保障行政相对人的合法权益，也方便行政相对人对行政主体行为的反向监督。 3.法治视角下的纵向监督参与化 民主参与制度应贯穿于纵向监督的各个方面，包括行政立法监督、行政执法监督及行政复议监督。 行政立法监督。立法监督是行政监督的入口，是制约行政权的第一道闸门。如果这道制约失控，行政权就可能泛滥。依据我国现行法律规定，对立法行为的监督途径： 第一，立法权限的划分。我国《宪法》、《组织法》、《立法法》规定全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；《立法法》还明确了具体承办审查监督行政法规的机构为全国人大专门委员会，从而使监督更具有可操作性；国务院有权改变或撤销不适当的部门规章、地方规章、命令、指示和决定；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的规章、决定和命令；省、自治区、直辖市人民政府有权改变或撤销下级人民政府不适当的规章、决定、命令及所属各工作部门不适当的命令、指示。 第二，立法程序的完善。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》确立了行政立法的报请立项、起草听证、审查监督、决定公布等程序性规范。一是明确行政法规、规章起草应通过书面征求意见或通过座谈会、论证会、听证会等形式广泛听取公众意见；二是规定规章草案直接涉及公民、法人重大利益的，应当向社会公布，听取社会各界意见，也可举行听证会听取意见；三是规定行政法规送审稿直接涉及公民、法人重大利益，法制机构可举行听证会听取意见；规章送审稿涉及公众重大利益的，法制机构可向社会公布或召开听证会听取意见。同时，《立法法》还为行政立法监督设置了一个“启动装置”，全国人大及其常委会以外的其它国家机关、社会团体、企事业单位以及公民个人认为行政法规同法律相抵触的，可以向全国人大或常委会提出审查建议，启动对行政法规的监督机制，从而达到推动立法监督运转的目的。《规章制定程序条例》也赋予公众对规章的异议权，规定国家机关、社会团体、企事业单位组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理；对于同法律、行政法规相抵触或违反上位法的地方规章，可以向本省、自治区人民政府书面提出审查建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。 第三，备案审查监督。《立法法》要求行政法规向全国人大常委会备案审查，通过这一途径可以审查报送备案的行政法规，如果发现行政法规与宪法、法律相抵触，则可以撤销该行政法规。国务院《法规、规章备案条例》规定法规、规章应当自公布之日起三十日内报送备案。部门规章由法制机构向国务院备案；地方规章还须同时向同级人大常委会备案；较大的市的人民政府规章除向国务院、同级人大常委会报送备案外，同时还须分别向省级人大常委会和省级政府报送备案。对于没有报送或不按时报送备案的，由国务院法制机构通知制定机关限期报送，逾期仍没有报送的，给予通报并责令限期改正。国务院法制机构在审查中发现规章存在超越权限、违反法律和行政法规规定或其内容不适当的，建议制定机关自行纠正或提出意见报国务院决定，并通知制定机关；对违反法定程序的无效规章，国务院法制机构不予备案，并通知制定机关。 行政执法监督。行政执法是将抽象的法律规范具体运用到日常行政管理中，是行政权运行的重要环节。对行政执法行为进行监督，是行政层级监督的第二道闸门。我国现行行政执法监督制度主要体现在以下几个方面： 第一，行政执法监督检查制度。我国《行政处罚法》、《行政复议法》等法律中都规定了上级行政机关应当加强对下级行政机关实行行政处罚、行政许可等行为的监督检查，并要求建立健全监督制度。相应的，许多行政执法系统和地方行政机关也建立了行政执法监督制度。在此类监督检查中，上级行政机关通过定期或者不定期、巡视检查与实地访查、查阅执法案卷和走访被处罚单位、参加执法活动和开展执法情况调查、实行主动检查和被动检查相结合等多种方式，对行政执法活动进行监督，并对所发现的违法执法行为予以制止和纠正。 第二，行政执法情况统计制度。这是在行政管理实践中所建立和实施的一种监督检查制度。通过对行政执法情况和信息从多角度、多层次进行统计和分析，能够使政府从宏观上掌握执法情况，了解行政执法中带有倾向性、普遍性的问题，以便对行政执法工作进行有效的监督和规范。 第三，行政执法主体资格审查制度。依据相关法律规定的条件，行政机关对其所属部门和所属职能系统执法人员的执法资格与条件，执法证件的印制与管理等加强监督检查，以保证行政主体执法资格和程序的合法性与正当性。 行政复议监督。行政复议作为行政系统内部的一种层级监督制度，是通过行政相对人启动为其提供的救济途径，因此，应当充分体现“有权利就有救济”的原则，扩大行政复议制度的民主参与途径，不仅保障相对人的实体性参与权利，也要保障其程序性参与权利，这样才能保障行政复议真正发挥监督制约行政权的作用。当然，行政复议的程序设计可以体现多元化的特征，既可以是正式的公开审理，又可以是非正式的简易程序；既要体现行政化的特点，考虑行政复议的成本效率，又要具有司法程序特征，避免采用办公文的方式处理复议案件，影响了案件处理的公正性。同时，行政复议结果应具有准司法效力。进入诉讼程序后，司法机关应当对复议决定给予相当程度的尊重。如果经过严格的复议程序所得出的结论在司法程序中得不到充分的尊重，而由法院重新进行全面审查，则是社会资源的一种浪费，也会影响对专业性问题的判断。如果行政复议监督与法院审查监督各自为战，分工不明，职责不清，管辖重叠、冲突，则会造成监督的乏力。
参考文献 [1] 李文发，论依法行政的价值取向及实现途径[J]，信阳师范学院学报(哲学社会科学版，2011.04 [2] 孟大川，论依法行政的基本要求——[全面推进依法行政实施纲要]解读[M]，成都行政学院学报，2011.04 [3] 章剑生，行政程序法基本原则[J]，中国当代行政法，2011
