爱华网《集体土地征收条例》列举公益用地有限缩小 在国务院讨论通过《土地管理法修正案（草案）》并上报全国人大待审之后，作为配套实施细则的《集体土地征收条例》（以下简称《条例》）也已进入冲刺阶段。不过，对于其中较为敏感的“征地范围”相关内容，“有限缩小”是当前较为统一的口径。 “公益用地”的范围和类别划分是“缩小征地范围”的关键所在。目前，《条例》已经确定采用“列举式”划定公益用地的范围，除教育、基础设施、能源、国防、政府用地之外，城建开发用地也被列举至“公益用地”范畴之中。 2008年，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“缩小征地范围”，并逐步实现除公益用地仍由政府征收之外，其他则由农村集体土地使用权拥有方与用地方协商、交易。也正因如此，在“城镇化”已经成为中国未来增长的主要路径之一时，“公益用地”范围的划定，将事关“新型城镇化”道路的未来。 “可以确定的是，《条例》草稿对公益用地的界定，是采用列举的方式。”12月19日，参与《条例》前期研讨、起草的专家告诉《中国经营报》记者，现在《条例》已经进入到最后的送审阶段，国土资源部作为牵头起草的主管部门，已经不再就有关内容征询专家的意见和建议。 国土资源部规划司司长董祚继向本报记者证实了《条例》草案以“列举式”方式划定“公益用地”范围的说法。此前，国务院讨论通过了《土地管理法修正案（草案）》，对第47条有关土地征收、补偿等方面的问题进行调整，2012年11月，该草案已经上报全国人大待审。 实际上，修正案草案所进行的调整仅是原则性调整，包括“公益用地”范围划定在内的诸多敏感问题都将由《条例》解决。记者了解到，通过列举的方式，教育、能源、基础设施、国防设施、政府用地等，已经被初步列入“公益用地范畴”，除此之外，“城建开发用地”也有望列入公益用地范畴。 记者了解到，对于上述“公益用地”范畴的划定，国土资源部已向全国国土资源系统官员、地方分管行政负责人进行了吹风。山东省国土资源厅一位不愿具名的官员透露，国土资源部高级官员在吹风过程中对“城建开发用地”进行了说明，“简单的解释是，城建开发实际上包括了原有的旧城改造。”不过，这位官员也表示，“这方面争议很大。” 董祚继向记者表示，他个人认为，毕竟中国目前还处在工业化、城镇化的过程当中，因此将“城建开发用地”列入“公益用地”的范畴，从发展的角度上看，是合理的。在向地方国土资源系统负责人吹风的过程中，国土资源部的高级官员做出了类似的表述。 不过，对于“城建开发用地”纳入“公益用地范畴”的问题，国土资源部一位不愿具名的官员表示，最终须以国务院审议通过并颁布实施的“条例”为准。 尽管从数据上看，无论是建设用地的亩数，还是土地出让金的规模都十分惊人，但全国建设用地的缺口仍然巨大，发展因素很可能影响征地范围“有限缩小”的幅度。本报记者茅硕/摄影 发展成本 巨大“利差” 2008年，中共十七届三中全会提出，缩小政府征地范围，除公益性用地仍由政府征收之外，其他由集体建设用地使用权所有方与用地方进行谈判确定价格并进行交易。政府征收通常按照集体土地原有用途制定补偿价格，而谈判确定将有利于形成市场价格，两者之间利益差别巨大。 这也是“城建开发用地”是否列入“公益用地”，以及“公益用地”范围划定等有关内容异常敏感的原因所在。按照十七届三中全会提出的总体精神和路径，是否列入“公益用地”范畴，将形成不同的土地价格。 一位不愿具名的参与《土地管理法》修订的专家告诉记者，在此前《土地管理法》大修的方案中，曾对征地范围进行了划定，除教育、能源、基础设施、国防等用地纳入“公益用地”并规定须由政府征收之外，还将土地利用规划中未来为“城市域内”的土地，须由政府征收后才能入市交易。 不过，这份《土地管理法》的大修方案，由于涉及了“城镇住宅70年使用权续期”“农村宅基地流转”等诸多敏感问题，而最终未被采用。此后，按照国务院总理温家宝的要求，重点对土地征收环节及其相关的补偿进行修订。 “真正值钱的土地，就是在现有城市或者城镇边缘、未来将变成城市或者城镇的土地，这部分土地仍有政府征收才能入市交易，实际上最大的差价收入还是留给了政府。”他说。长期以来，城乡二元结构造成了农村集体土地在符合规划的前提下，如需入市交易须由政府先行征收，从而形成“同地、不同权、不同价”的问题。 尽管《条例》初步以列举的方式，将城建开发用地列入了公益用地的范围，但是国土资源部已经开始考虑，通过补偿制度调整等方式，确保被用于“城建开发用地”征收的原集体土地使用权所有方的利益。 记者了解到，正在考虑的调整即是通过提高“城建开发用地”征收的补偿额度，甚至通过以市场价格对征收土地的原土地使用权所有方进行补偿，同时，国土资源部还准备探索建立公共财政投资和规划用途改变形成的土地增值收益的合理分配机制。不过，相关内容是否最终出现在条例当中，目前还难以确定。
董祚继表示，目前国土资源部正在部署验收“农村集体土地确权颁证”工作，按照国务院的要求，2012年12月底，是这项工作完成的截止日期。他向记者强调，确权是一项基础的技术性工作，如果确权不能到位，各种土地征收制度、补偿制度的调整，都无法有效进行。 “按照目前的征地补偿制度，政府征收土地是以原土地用途为标准进行补偿，也就是按农业种植等进行补偿，这就导致补偿额度很低，而政府以城镇建设用地为用途，将这些土地出让，获得了很高的收入，这中间的差价，导致了各种矛盾的产生。”前述参与修法的专家告诉记者。 国土资源部内部统计数据显示，2002～2011年全国批准新增建设用地超过4300万亩，土地出让金收入在2011年达到31485.2亿元。“这些土地一方面提供了工业化、城市化低成本进行的可能，另一方面形成了发展所急需的资金收入。”前述专家说。 尽管如此，全国建设用地的缺口仍然十分巨大。一位国土资源部的官员曾撰文引用国土资源部内部统计数据称，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300～400万亩，供需缺口在1/3以上。 也正因如此，“城建开发”用地列入“公益用地”范畴，将事关中国城镇化的发展成本和未来。
