新预算法人大 《预算法》修订应给人大更实质监督权
现行《预算法》的一个重大缺陷是缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定。遗憾的是,来自媒体的报道证实,正在征求意见的《预算法》修正案草案二次审议稿,并未使这一局面得以扭转。 什么是预算?美国学者福利德里克·克莱文兰德在他的《美国预算观念的进化》中提出现代预算的7个特征,其中第6个特征是:财政开支计划必须得到权力机构的批准,并接受其监督。按照这个标准看,中国现在的预算制度貌似符合现代预算的特征,但其实缺陷多多,至关重要的是,这种预算制度虽然在形式上接受权力机构即人大的批准和监督,但这种批准和监督往往是程序性的,并不是实质性的,而且很多场合下,就连程序性的批准和监督也没有,政府就将钱花出去了。当政府收支的很大部分不向人大报告,不列入预算的时候,人大对预算的批准和监督当然就没有什么意义。 现代预算制度引入中国已经超过100年。当初引进的时候,当然并未漏掉议会批准和监督这个重要的内容。1907年4月21日的《时报》发表《论国民当知预算之理由及其根据》一文说:“国家之所以编制预算案者……凡立宪国家制定后,收入支出皆不得越其范围,是谓有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之,而议会拘束之也……” 这段见于大众传媒表的文章,已经非常清楚地指明了现代预算的“议会拘束力”,实际上就是议会对于预算的批准权和监督权。当时,人们不但在思想上接受预算必须具有来自议会批准和监督的“拘束力”,而且现实中也将这种思想予以践行。 1910年,刚刚成立的资政院,在其所召开的第一次常年会议上就对宣统三年的预算案进行了审理,在议决预算的时候,议员们认真审议,削减支出,并不留情。当资政院审核预算时,发现收支差距巨大,赤字严重,就进行了大刀阔斧的删减,尤其对陆军部军费和邮传部经费,删减达6500万两之多。 在审议预算中,地方咨议局与地方当政的督抚更是发生激烈争执。由于地方预算是由督抚们提交给咨议局审议的,因此督抚们便常常玩弄花招,对抗审议,而咨议局的议员们为了控制预算,进行了针锋相对的抗争。在这些预算审议纠纷中,以江苏省咨议局抗争尤为典型。1911年,两江总督张人骏不满咨议局对其原提预算案作的核减,拒绝公布施行,竟按原案执行。全体常驻议员认为张人骏公开否认了咨议局对预算案的议决权,但张人骏却反诬常驻议员“意在强迫施行”,江苏咨议局议长张謇与副议长及常驻议员“全体引咎辞职,即日出局”以表抗议。在各方舆论压力下,朝廷下令要张人骏公布预算案。江苏咨议局取得了胜利并复职。
资政院和咨议局审议预算的事实说明,在100年前预备立宪中,作为议会前身的资政院和咨议局,一方面依法取得审查批准政府预算案的权力,另一方面极为艰难地行使这项权力,而令人欣慰的是,议员们依靠这种权力,取得了一定的成果,一定程度上实现了议会对政府收支的拘束力。 令人尴尬的是,100年过去后,预算批准和监督的问题,其实仍然是100年前的祖宗们努力解决的老问题,而且今天的问题似乎比100年前更为严峻。 诚如专家学者所说,今天尽管有了预算制度,但是《预算法》并未清晰地赋予人大对预算的审查监督权。人大代表并无对于预算案的修正权,对于明显不合理的预算安排,人大代表不能修改;人大代表也没有对于预算案的分项审批权,政府提交的预算是一揽子预算,人大或者全盘否定,或者全盘肯定,并无对于不合理的项目予以单独否决的权力,因而使不合理的项目也搭车而通过。还有,对于超预算收入的部分应如何使用,按照现在的预算法,政府向人大报告即可,结果是,每年各级政府都强力超预算征收巨额收入,在年末突击花掉,有时先斩后奏,有时斩而不奏。至于政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支,现在仍然是完全按照国务院的规定执行,对于此三项数额极为巨大的预算,人大不但没有审查监督权,甚至连起码的知情权也不具有。 为什么必须在预算制度中给人大以更切实的权力?原因非常简单。因为按照中国宪法规定,中国的一切权力属于人民,而人民拥有的权力中,最重要的当属监督政府正确行使权力,约束政府公正廉洁地使用人民税款,并将此税款用于符合人民意志的领域。人民将这些权力委托给了人大,如果人大没有实质性的权力去审查监督政府收支,则政府必不可免地会将人民的税金用于谋私自肥,人民的权力将完全落空。
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