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一、基层民主理念存在分析 民主：英文Democracy，它是西方最早提出的政治理念，希罗多德说：“民主是人民的权力和人民的统治。”卢梭说“民主就是人民的意志，民主国家的特点就是主权在民。”我国古代社会没有民主这个观念，民主一词在我国最早出现在《尚书》一书中：“天惟时求民主”但其民主的系统化理念是在清朝末期由早期改良派郑观应等人首先引进的西方民主观念。因此，在我国发展过程中民主观念落后是不争的事实。而民族地区基本都没有民主的理念存在。 我国古代社会到民国时期所推行的乡镇制度理念就是维护地主阶级的统治，教化民众，实行愚民政策。民主理念自始至终都没有真正存在过。虽然新中国成立以后我国实行民族区域自治制度，并且少数民族实现了宪法所规定的自治权利，但是他们又不同程度地生活在他们本民族的传统政治生活当中，这就使得他们往往不可避免地受到其民族传统政治管理的影响，进而现代公共管理中的民主理念也会受到影响。而且，我国民族地区公民缺乏参与意识是有其深刻的历史根源的，各个民族都有着不尽相同的文化传统与思维方式，对于政治都有着或多或少的忌讳。乡镇政权建设中传统政治理念根深蒂固，普通民众对其业已形成依靠，对于民主理念的提出和建设需要耐心和时间。 二、基层政权民主化民进程中出现的问题 随着社会政治经济的发展，现行的乡镇体制表现出了诸多问题。 1.利益冲突 国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。民族意识浓厚的地区，自治政府与国家，与村民利益冲突凸显，难以短时间内理清各自之间的关系。 2.体制冲突 目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。维稳机制在民族地区受到上级政府部门的特别重视，并以此为基础开展其他各项活动，因此，体制上的冲突才是民主理念普及的最大障碍。 3.行为腐败 乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的剌激，造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性。只注重眼前利益，根本不会考虑人民群众的感受和国家的利益至上的问题。邓小平早就说过，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起党的高度重视”。邓小平的上述精辟论述同样适用于分析今天日益严重的乡镇政权问题。 乡镇行政管理体制设计的混乱使得机关工作难以有序开展，以至于出现上面的种种问题。而要从根本上改变这种混乱的局面，我们必须从其根源上去找出症结所在；在基层政权里，以西部地区为例，人民选举代表参政议政，代表不是由选民直选，而是在乡镇党委书记的主持下，几名主要领导和下级村委会主任参加，选举书记提名的候选人，实际上，选举只是一个程序，很多时候，都会按照书记的话去做，这就把普通选民的选举权收归乡镇书记一人所有，或者书记支持那些在村里老实本分之人，他们会乖乖听书记的话，所以就更不可能提出什么行之有效的议案。 而现行体制中一个普遍存在的现象是，乡镇基层只是上级官员考察或下派干部锻炼的一个平台，他们有的是在县里做了几年副手，然后下派锻炼，工作一届后就提拔回县里做局长，主任等。体制上实行的上级下派干部体制，且不说民主与否，单就从管理角度看，外派官员到任后肯定需要一定的时间了解本乡镇的情况，与各村民建立感情，行政管理决策就难免有失误。从以上诸多弊端可以看出，乡镇体制改革势在必行。 三、进一步推进民族地区基层政权民主化建设的对策思考 像中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。 乡镇自治式民主，就是乡镇政权根据国家或地方有关法律由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督，同时乡镇政权在国家有关法律规定的范围内能独立自主地行使本辖区各项事务的管理权，而不受上级政权机关的任意干涉。根据这一定义，乡镇自治式民主首先要求的是人民直接授权，即从体制上保证乡镇的政治统治和管理权真正来源于人民群众的直接授权，并受到人民群众的有效监督。 本级乡镇人大和上级人大或上级纪委可以有效监督乡镇机关选举的整个过程。这需要法律加以明确规定，基层地方为什么会出现这么多的问题，很大一部分就是因为法律没有明确规定划分职责和权利，造成权责利的不平等。很多公务员怕担责任，出了问题负不了责，所以就推脱，导致行政效率低下，人民满意度持续降低，所以，应该加强推进乡镇管理体制规范法律的制定，明确各自的权利和义务，各行其是，开创一个良好的局面。人大和纪委加强监督力度，人大重事前预防监督，纪委事后监督，检查，分工明确。 乡镇自治，可行的一个方案就是吸收本乡镇户籍的大学毕业生到乡镇政府里工作，这样做原因的有四个，一是以本镇大学毕业生在本地工作，熟悉本地区情况，工作有熟悉的群众支持和理解。便于尽快开展工作局面。二是本镇大学生回家乡贡献自己的力量，是给很多想报答家乡的学子提供了一个平台。三是缓减当下大学毕业生就业难的问题。四是提高了当地的公务员素质。大学生到一个陌生的环境，缺少与之沟通交流的朋友，心里很容易出现问题。但是大学生回本镇工作可以解决上面的一些问题，本镇有自己的家人和朋友，而且工作时间久了就对家乡有更深的感情，对本镇的一切事物也都会热切关心，就能提出很好的建设性的意见。大学生从基层做起，有利于锻炼吃苦耐劳的生活作风，提高了乡镇公务员的整体素质，接受高等教育的大学生对民主，和谐理念容易接受，乡镇领导选拔从这些优秀的大学生中提名候选人由乡镇选民直接选举，上级有关部门实施监督的职责，，通过两代或几代人的努力，乡镇自治的局面必将实现。 四、结语 民主的发展需要一个渐进的过程，乡镇自治会给广大乡村的村民提供一个民主参与，当家作主的舞台，真正体现主权在民的原则和理念。制度的创新在依靠传统体制上而作为，乡镇自治制度的运行将使我国农村形成一个运行良好的民间社会，并将成为国家反馈的场域，从而实现农村的真正繁荣，推进和谐社会的早日到来。 [1][英］安东尼·阿伯拉斯特：《民主》孙荣飞，段保良，文雅译.吉林人民出版社. [2][美]戴维·赫尔德：《民主的模式》中央编译出版社. [3][美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》吴良健译，商务印书馆. [4][美]加勒特·沃德·谢尔登：《杰斐逊的政治理论》. [5]金太军：《乡镇机构改革挑战与对策》广东人民出版社第二辑.
