爱华网据有关资料显示：我国在2000年已步入老龄化社会的行列，60岁以上的人口已达1.5亿人，占到全国总人口的10.5%。并且这种人口老龄化的趋势将持续下去，2010年，60岁以上人口占全国人口比例的13%，2020年为16%，2030年为21.9%, 2050年达到26.1%。我国老年人口的增长速度高于世界平均水平。 发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高的水平下出现的，并且建立了较健全的养老保险体系。例如日本进入老龄化社会是人均国民收入己经达到1689美元、有较充裕的财力对付老龄化的来临。我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，2000年，65岁人口占总人口的7%以上，但人均GDP却不过800美元，这将迫使我国在经济不发达的情况下非常重视养老基金的收、缴、增值保值和有效的投资管理问题。 在我国，经过几年的努力，社会保障制度取得了一些突破性的进展，但由于我国人口基数大，增长速度快、底子薄、负担重以及当前养老制度中的一些设计的缺陷和管理的弊病，造成基金匮乏，使我国的养老保险基金在老龄化面前步履艰难。 由于国情的原因造成的隐形成本及由其导致的养老保险改革带来的转制成本和当前养老基金管理落后造成的基金的贬值、挪用、侵吞等现象，使原先就十分紧缺的基金面临更大、更多、更严重的问题，并且这种问题体现在养老基金整个运作当中的每一环节，使老龄化社会对养老金提出了严峻的考验，成为我国养老基金必须面对的难题。对此我们需要有冷静的头脑和清醒认识，并提出相应的解决对策。本文将从以下几个方面进行论述。 一、我国基本养老基金收缴的困境与出路 养老基金的收缴是整个养老保险实施的开始，直接决定着基本养老基金是否有良好的资金来源，是我国基本养老基金的两大“瓶颈”之一。现在的收缴中存在着以下几个问题： 1.征缴不利，收缴率下降，基金收支难以平衡 近几年，基金收不抵支陷入危机的省市有逐渐绵延和加重的趋势。基金缺口逐年扩大。追其原因：一是企业欠缴严重，二是伴随人口老龄化的加剧，伴随国有企业职工向非国有企业转移和下岗退休，形成了基本养老保险基金的巨大压力和缺口。近几年来，我国离退休职工以200多万的速度递增，而实际缴费人数占参保人数的比例却逐年降低，实际缴费工资的比例也较低，统筹基金的收入受到很大限制，造成“大斗进，小斗出”的局面，统筹基金的当期收入远赶不上支付需求的增长，一些地方即使100%的收缴也难以平衡。三是非国有经济企业不愿意缴纳基本养老保险金，唯恐他们缴的钱起不到为自己职工积累养老基金的作用，全被挪用给退休职工发放养老金。四是大量违反政策的提前退休造成的。大量的职工“未老先退”，导致退休队伍年轻化，造成了人力资源的浪费和挤占就业岗位（推出国有企业为推出劳动力市场）并存，最直接的后果就是造成基本养老基金“食之者众，生之者寡”,入不敷出，形成拖欠。 2.基本养老保险的覆盖率低，其他经济从业人员投保困难 截至2006年底，我国城镇参加企业基本养老保险覆盖率为76%。城镇个体工商户和灵活就业人员以及部分农村居民的养老保险缴纳还有困难。针对以上问题，可采取以下措施，解决基本养老金的收缴问题： （1）采取有效的措施，保证收缴的强制性和严肃性。首先，要在行政手段上采取措施。有少数企业领导无视国家规定，在政治上剥夺《宪法》赋予职工的权利，经济上侵犯职工的切身利益，把本应为职工缴纳当成“负担”，借口企业有困难，拖欠养老保险基金。对这一些企业领导人，除加大政治教育力度外，在经济手段上可以将其单独进行“停保”处理，或进行行政上的处分。其次，要在法律手段上采取措施。劳动部门要严格按《劳动法》和《社会保险法》的规定对违法企业进行罚款和加收滞纳金。第三，要在体制上采取措施。在企业的体制改革时，要削减经营者的超权行为。由于企业负责人的权利过大，资金的使用完全由其一人决定，把企业的养老保险看成是对个人无利的投资，以“资金紧张”为由拖欠养老保险费。对此，应加强董事会、监视会、职代会的权利提高缴纳基金的责任感，迫使企业法人代表主动为职工交费。可以将缴费形式由企业主体改为个人主体，企业承担的部分可直接增加在职工的工资中，这样，既可以解决企业负责人无故欠缴的问题，又可以提高职工个人的责任感，免除因企业原因造成的上访隐患。 （2）提高个人的缴费（税）比例。目前在我国基本养老保险的资金负担上，存在着不同程度的不合理现象。一方面企业交费比例偏高，另一方面个人交费比例偏低。据统计，目前我国企业或单位交纳的保险费相当于工资总额的36%，而个人交纳的保险费只占其工资总额的4.5%，两者之比为8：1，远远大于国际标准的企业缴纳警戒线（24%～29%）最高达7个百分点。在当前企业比较困难的情况下，适当提高个人的缴费比例我认为还是可行的。 （3）采取保障税的形式加大征缴力度。基本养老基金无论是以税收的方式还是以收费的方式都体现了养老保险金在筹集方式的强制性要求，因而都具有理论上的合理性。但从长远来看，养老保险基金的需求是长期性和巨额性的，因而对这一基金来源的规范性、稳定性和制度的要求会越来越强，这一方面税收显然优于收费。所以征收社会保险税应是我国社会保险基金筹集方式的长远目标。但从近期来看，在我国社会保障制度处于改革的过程中，给予以税收法律的形式制定统一的征收标准，既有可能阻碍各地的改革探索，而且频繁的调整税法的规定尤其会损害税制所要求的稳定性。 （4）规范工资基数管理，提高基本养老保险基金征缴基数。目前参保单位通过瞒报、漏报交费工资基数的情况比较严重。据劳动保障部抽样测算发现，1999年缴费工资比1998年降低了5.7%（下降545元），而统计局统计的平均工资增长了11.6%。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10个百分点。如果将参保单位工资基数严格核实至少可以使基金增收10%。虽然收入分配秩序混乱，工资外收入过多，统计局的工资报表不实也是不争的事实。但如果能把工资外收入规范化、货币化并进行统计，那对提高基金的收缴率将大有好处。 （5）多项思维尝试，提高基本养老保险的覆盖面。养老保险的覆盖面积的一个重要的原因就在于，我们还束缚在计划经济体制下国家对城镇职工采取的一元化养老保险的圈子里，而没有走向多项思维的尝试，即针对我国当前多元化的经济结构、多元化的群体，在坚持“统账结合”的原则下，可以设想以下思路：第一，可全面强制统筹部分，而对个人账户进行区别对待。第二，根据不同的对象群体设计不同的“统账结合”制度。第三，针对公务员、国有企业职工、城镇非国有企业职工和乡村职工等不同群体设不同的养老保险方案。 二、我国基本养老基金支付的困境与出路 与基本养老基金的收缴一样，养老基金的支付问题也是困扰养老保险制度改革的“瓶颈”问题之一。对于基本养老金支付的问题归根结底主要就是渗漏的问题，但其却给养老金的发放造成了严重的消极影响。具体表现在以下几方面： 1.管理缺乏相对独立性，地方行政干预色彩较浓，地方政府擅自挤占、挪用基本养老金的问题比较突出 一些地方擅自动用基本养老保险基金，用于基本建设和公用事业投资，甚至兴建办公楼和住宅楼，做房地产和股票，完全置国家颁布的基金管理法规于不顾，结果造成有的基金因投资失败而无法收回，更谈不上结余基金的增值保值。有些地方的领导干部将本地的养老金视为“救命”基金，开会、教师的工资和干部的奖金统统都用上了养老金。如果不能有效地制止挤占、挪用养老金，将会严重破坏养老保险制度的物质基础，给养老金的发放带来极大的消极影响。 2.基本养老基金被骗领、冒领现象严重 养老金的社会化发放是确保离退休人员按时足额领取养老金的一项重要举措，是非常严肃的事情。但由于离退休人员居住分布广、情况复杂、素质不均和单位管理混乱等问题，致使“死人不报告”、“死人办退休”、“更改死亡时间”和“两处同时领取”的骗领、冒领现象时有发生，且冒领的时间之长、金额之大都令人触目惊心。 3.基本养老基金的发放管理费用高 据不完全统计，各地养老保险机构从基金中提取的管理费用为2～6%，平均为4%，而国外养老保险基金的发放费为1%左右。这无疑成为基本养老基金的一个支付负担，给本身就很紧张的资金雪上加霜。 4.基本养老基金发放不规范，替代率过高 有些地方的替代率达到了120%，出现了退休金高于在职职工工资的情况，同时机关事业单位与企业之间的退休待遇差距也很悬殊。针对以上的养老金支付的实际问题，我认为可以从以下几方面来努力： （1）完善基本养老基金的社会化发放，降低基金的分发管理费用。养老金不规范的发放不但是由于过程复杂，且没有监督，发放费用较高，而且容易被挤占、挪用。所以，应尽可能地建立完整的社会化发放体系，由专门机构统一管理发放，条件允许的话，可以将发放基层建立在社区。 （2）对违法挤占、挪用基本养老基金的要严格惩处。鉴于社会保障基金在社会经济生活中的重要性日益突出，今后我们应在立法上完善对这方面违法犯罪的惩处规定。 （3）加强监督，杜绝基本养老金的挤占、挪用。要加强审计监督和行政监督，使国家的规章制度严格执行。尤其审计监督，要将责任落实到人。对于公众监督而言在我国是最薄弱的环节，但作为一个参保人，其有权力了解当前的基金运营和发放情况；大众媒体也有权利而且也要参与进来，发挥媒体巨大的监督作用。 （4）对于骗领、冒领基本养老金问题的解决。要加强宣传，使人们清楚地了解到基金是全体参保人的共同财富，是广大离退休人员的“养命钱”，骗领、冒领是一种侵犯他人利益的行为，是一种经济犯罪行为，应受到社会谴责，从而使其提高认识。 （5）制定延长退休的方案，缓解支付危机。为了应付人口老龄化带来的支付危机，大多数国家都选择了提高退休年龄的做法。退休年龄的延长可以同时起到基金增收减支的功效，作用十分明显。随着我国人民物质文化生活水平的显著提高，生命周期较以前（当时制定职工退休年限时）已经有了很大的延长，为我国提高职工的退休年龄提供了现实的基础。根据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，缓解基金缺口200亿元。 三、我国基本养老基金“空账”的困境与出路 “空账”的由来主要是现收现付制向部分基金积累制转化过程中，隐性债务显性化突出表现为转轨成本而形成的。由于转制的历史原因，“老人”和“中人”并未为自己积累养老基金，所以统筹基金的支付必然向个人账户透支。加之当前基金管理的落后，管理费用较高，投资运营效率低下，所以最终出现了个人账户的“空账运行”问题。 据世界银行推算，我国当前“空账”数额约占年度GDP的40%，估计约为1.9万亿元。国内统计部门统计也在2～3万亿元左右，而国内有些专家甚至预测，“空账”的规模在4～4.5万亿元之间。如此庞大的“空账”规模，在不补偿老职工养老情况下，随着老龄化的加速，形势将非常严峻，这种状况必然对国家的改革和社会的稳定造成极大的消极影响。一方面，企业负担无法缓解，另一方面，也无法保障职工的养老金安全。如何解决这个问题呢？结合当前改革与发展的实际，我认为应从以下几点来考虑。 1.一个最基本的前提是使问题本身不再扩大 在基本养老保险制度中，必须首先切断“空账运行”的传导机制，将个人账户分为新旧两个账户分别处理；接着，对老人持有的旧账户进行必要的充实。 2.应采取综合措施解决“空账”问题 有观点认为，以“一次性总付”的方式可以很好地一次性解决社会保障制度建立的问题，既可以减轻企业和个人的负担，又可以免除各级政府频频“救火”的压力。但这种方法有巨大的缺陷，理由如下：从公平原则的角度，我们无法确定养老金是对老人过去贡献的肯定，还是对历史欠账的补偿；从符合效率的角度，一次性的提供大量的养老基金在当前我国经济飞速发展极需资金的情况下，很难说是一种有效率的方法；从改革思路的角度，这种方式不符合我国渐进式的改革思路，可能形成的利益不平衡，会使人们对改革产生抵触情绪，从而妨碍改革进一步推进；从现实可行性的角度，“一次性总付”的方法并不符合市场经济原则的解决办法。因此，用该手段解决社会保障问题会不恰当地引导人们“向后看”和“算旧账”，引导人们向政府清算自己所承担的改革成本和代价。所以，我们要采取综合的措施，走出一条适合我国现实情况的解决道路。具体措施如下： （1）采用国有资产变现的方式解决“空账”问题。一方面，现有的国有资产存量中有很大一部分就是由对老职工劳动贡献的“预先扣除”形成的，用来解决老职工的养老问题完全合理。另一方面，目前中国正在进行国有经济的战略重组和国有企业股权结构调整，是一个可以充分利用的机会。具体有：第一，结合对我国企业的公司化和股份制改革，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益解决“空账”问题。第二，将部分国有企业划归社会保障机构经营，以其经营收入偿债。第三，将一部分国有资产进行出售和租赁，以销售和租赁收入偿债。政府应当明确规定，在国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中，不管以何种方式所得，都必须按照一定比例划归社会养老基金。 （2）采取财政措施，每年拿出一定的财政收入解决“空账”问题。如果把企业的供款限定在工资总额的20%以内，制度转轨采取渐进方式，“老人”养老金、“中人”过度性养老金和基础养老金由统筹基金支付。今后二十五年，基金缺口累计有1.8万亿左右，平均到每年有700亿左右，如果把补缺口资金列入财政预算，相当于财政收入的5%。但由于转轨初期支付压力较大，而我国近些年整个财政收支矛盾比较突出，单纯依靠财政的思路显然行不通。可以结合其它措施联合进行解决。 （3）利用和建立新税种解决“空账”问题。由于税收的强制性和稳定性必然能带给养老基金以稳定的收益，所以税收是一个值得考虑的方法。但是，这种税收还不宜是社会保障税这样的“指定税”，而是收入税和消费税这样的“非制定税”，即可以根据实现已知的收益水平从上述非制定税的税收收入中拿出一定比例，作为对基本养老基金计划的融资来源。可以在必要性和合理性的前提下制定新的税种，如遗产税来解决基本养老金的“空账”问题。 （4）发行特种国债，解决“空账”问题。由于现行筹资来源的有限性，资金的挖掘潜力不高，不如将社会保障基金的缺口即每年1000—2000亿元左右作为特种国债发行，吸纳社会富余家庭人员的资金，采用不定期发行以度过这个困难时期。我国的国债负担率目前仅有10%～12%，离国际通行的60%还较远，财政赤字负担率目前仅l%～2%左右，没有达到3%的国际警戒线，所以中国尚有较大的社会保障债券发行空间。 （5）增收国家土地地租解决“空账”问题。中国土地实行国家所有制，国家对农村土地拥有终极所有权，对城市土地拥有直接所有权。但是几十年来国家的城市土地所有权在经济上并没有得到实现，国家土地的单位占用和使用是无偿的，据有关学者计算实行地租收归国有按现有城市建成区计算，每平方米收取一角钱，每年可得到1400～1700亿元地租，这笔资金也可以大大缓解基本养老金“空账”问题。 （6）可以设想设立福利彩票的方式解决“空账”问题。当前福利彩票在我国正如火如荼地进行，群众参与率极高，彩票的盈利率也很高，前景非常好。可以设立专门的养老保险基金福利彩票，也可以建立以养老保险为主的包括体育、环保、助残等内容的统一的全国性的福利彩票，按照当前的彩票形式运作。在彩票的盈利上由各个福利面临的困难程度、周期长短、各期的资金需求等按比例分配收益。 四、我国基本养老基金保值增值的困境与出路 基本养老保险基金的管理关系到整个制度的成败，尤其实行部分积累“统账结合”制度，基金的保值增值成为最重要、最棘手的问题。 目前，基本养老保险基金的保值增值尚未走出一条规范化运作的、可以抵御风险的可持续发展的道路。根据国家规定，我国的养老保险基金除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国库券，但从银行利率和债券的收益率来看，基金的平均回报率扣除通货膨胀率后，实际收益率为负值，养老基金不能实现投资增值，对抵御人口老龄化和减轻国家企业负担都很不利，特别是个人账户积累基金的增值直接影响到退休后的保障生活水平，收益率远低于工资增长率，工资替代率就难以保持合理水平。 许多国家的正反两方面的经验告诉我们：养老基金的正常运转和目标实现很大程度上取决于基金能否由有诚信有能力的基金托管机构投资经营，并从资本市场取得稳定的投资收益。当缺乏健全的金融市场、投资环境不良时，基金难以实现增值；而当监管不严、管理不善时，也会发生挪用基金进行高风险投资的情况，影响基金的保值增值。 基于对我国基本养老金保值增值现状的考虑和国外正反两方面经验的认识，我认为应从以下几方面来努力，来实现基金的保值增值：|!---page split---| 1.逐步放宽投资限制 允许基金持有股票并进入股市，在加强和完善监督制度、提高操作透明度的前提下，这对稳定市场抑制过度投机起到很好的作用。从我国的现实条件出发，可采取区别对待的策略，即对基本养老基金、补充养老保险基金和个人储蓄性养老保险基金三个不同层次，放宽投资的限制的时间表安排不一样，对这些基金投资资产类别的范围的限制也可不一样。当然也应逐步放宽对实物方面的投资，如房地产、基础设施等，这在国外也是比较通行的做法。当然，这需要创造相应的条件，例如相关法律法规的规定，投资人才培养，老百姓投资意识的成熟等。 2.发展资本市场 完善的资本市场可以为养老保险金的保值增值提供场所，可以以适当方式减持上市公司国有股，还可以利用资本市场各种经营团体，以使社会保险基金更好地降低运营风险、获得较高收益。具体为： 首先大力发展可供养老基金选择的投资品种，如国外发展得己经非常成熟的金融创新产品金融期货、零息债券和超长期债券等，以繁荣我国的资本市场。其次，完善法律法规，培育理性的投资氛围。鉴于包括资本市场在内的金融市场在国民经济中的特殊地位，这一领域的“立法先行”应该成为我们的行动准则。再次要大力培育和规范我国资本市场的各种服务机构，如资信评级公司、会计师事务所、律师事务所以及其它各种咨询服务机构，特别是资信评级机构的发展，对保证养老基金投资的稳健性十分重要。 3.推进基金管理的民营化 与政府管理相比，由民营机构管理养老基金可以克服“所有者缺位”问题，还能够消除垄断、强化竞争、提高养老基金的收益率，提高限期保值增值。 4.完善基金管理公司的法人治理结构 建立有效的激励机制和监督制衡机制，确保基金投资者的利益能够得到充分的保护；通过法人治理结构的完善，规范公司的运作，使基金的保值增值成为可能。 5.培养高级的理财人才 投资人才的匮乏确实是一个严重的问题。解决这一问题的关键除了加强学校的教育培养和从外面引进以外，还要使新一代人尽快从实践中成长起来。如前所述，这与放宽投资限制、发展资本市场等诸方面是一个相辅相成的过程，我们必须做出全方位的努力。 6.寻找适合我国国情的投资风险管理办法。 五、国家在基本养老保险中的作用——立法监督功能的发挥 针对我国政府目前的管理现状，我们建议，加强和推动基金的法律监管作用，尽量减少和避免易受人为因素影响的政策管制作用，使基金的管理不是停留在依靠人的意识和自觉性以及政策的规定性上，而是上升到依靠法律监督的理性成熟的高度上来。 具体实施办法可以为：第一，以法律的形式来规范国家、企业和职工个人之间的权利和义务；规范各项养老基金的管理与投资运营的原则和方法；规范养老保险费用的提取比例。第二，通过法律来明确社会基本养老基金的所有权属于全体受保人；个人保险基金所有权属于受保人。第三，制定相应的法律条文规范养老基金的运营和管理。 经过几十年的努力和最近几年的完善和发展，我国的养老保险制度己经有了巨大的成就，一个“大同”的养老社会已初现端倪。随着制度设计的完善，基金预测工作水平的提高，收缴和发放工作的规范，“空账”问题的解决，投资限制的放宽，运营效率的提高，保值增值的实现，基本养老保险基金的曙光必将穿透“基金不足”的黑夜，迎来“基金充盈”的黎明！ 参考文献： 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