爱华网顾功耘 中国提出要转变经济增长方式，在法学领域首要的任务应该是产业政策法律化，通过产业政策法律化来保障产业政策的贯彻落实。 如果产业政策不实现法治化，现有的产业政策不能得到贯彻落实，转变经济增长方式可能就会成为一句空话。 我们要从如下几个方面着力： 第一，产业政策法律化在改变经济增长方式中起到重要作用。经济增长方式的转变实际上就是要实现四个方面转变，第一个转变是把政府主导的经济转向市场导向的经济；第二个转变就是资本劳动密集型的经济转向科技密集型的经济；第三个转变是把出口导向型经济转变为内需拉动型经济；第四个是从粗放式、外延式增长方式转变为内涵式、集约式的发展模式。以上四个方面的转变都涉及产业结构调整，如果没有产业政策的配合以及实现以上四个方面的转变，笔者认为经济增长方式的转变是实现不了的。所以转变经济发展方式的核心问题其实就是产业结构合理化。目前经济结构包括产业结构存在的主要问题有产能过剩、重复建设等。中国的第一产业薄弱，尽管中国已经出台农业法，每年中央都针对农业发展出台一号文件，但是整个农业发展、农业的科技化水平都比较低。第二产业发展虽然比较快，但是发展的科技含量低，生产的产业附加值相对较低。中国第三产业的发展比较缓慢，尽管中国出台了不少促进第三产业发展的政策，但是第三产业的发展还是比较慢。 另外，每个产业的发展都存在能耗高、效率低的情况，以上是我国产业发展中的主要问题。我们要通过产业立法解决产业组织结构中存在的问题。我国产业组织结构目前存在一个矛盾，就是所有的产业组织都在追求规模化，但是这种规模化实际上又不是一种高质量的，或者很强的规模化。尽管所有的产业都强调要做大做强，但是在实现产业组织结构做大做强的过程中，首先强调的是做大，造成大而不强。所以我认为在产业组织结构的调整上还是存在一些问题。要通过产业法，促进科技产业的勃兴，促进东、中、西部发展的平衡，促进第三产业、金融服务业等现代服务业的发展。 第二，如何形成产业政策法的完整体系，并协调产业政策法与其他法律部门之间的关系。中国目前关于产业政策的法律数量非常大，但是不是这些产业政策法都形成了一个完整的法律体系呢？笔者认为这个距离还是很远的。要形成产业政策法律的体系，不但要有产业政策基本立法，还要有各行业、各产业的专门法律；不但要有人大立法机关制定的法律，还要有相关部门制定的相应部门规章。同时，我们还需要对产业政策法的基本理念、基本原则进行探讨和确立。不但要研究产业政策的具体规范，产业政策实施的标准、指南问题进行讨论，还要对产业结构政策制定的目的、理念以及产业发展的思路进行探讨。搞清楚我们重点发展什么，搞清楚产业结构调整的重点方向。而且要研究这些重点和方向在实际执行的过程中是否有充足的保障。另外，地方利益、部门利益往往反映在我们的产业政策里面，包括最近提出的十大产业振兴规划实际上都是各部门自己提出的规划，明显体现了各部门的利益考虑。另外一个问题是产业政策法在经济法中的定位，以及产业政策法与其他法律的关系。比如说产业政策法与规划法的关系，再比如“十二五”规划本身就有很多产业政策的内容。还有产业政策法与财政法、金融法之间的关系，因为产业政策的实施本身就需要财政、金融手段的配合。除此以外，还有与市场规制法、区域经济法、循环经济法等法律的关系。同时产业政策法跟国有经济法也有着密切的关系。从目前来看，关于构建产业政策法律体系首先要考虑的应该就是产业政策要有产业政策基本法。 第三，应当探究目前产业政策执行情况不理想的原因，探究中国有关产业政策制度、规章执行的障碍到底在哪里。为什么产业政策不能执行，重复建设、产能过剩等问题一直困扰着我国改革开放以来的经济发展。笔者认为大致有两个方面的原因，首先的一个原因是制度障碍，现有制度从内容上看，产业政策法基本上属于宣示性、提倡性、软约束性的条款，不具有法律约束性。其次是这些规定都有一个体制上的障碍。怎么能去规避现实体制，对我们现有的制度不造成障碍。 第四，如何立法加快中西部地区的发展。原来发达地区的产业要向中西部转移，推进中西部的发展。产业政策法与区域经济政策配合，将其放在特殊位置上。转移这些产业时我认为，第一要满足中西部地区基本的需求。第二要充分利用当地自然资源，转移支付使中西部得到更多的资金。 第五，笔者认为是产业政策的时间效力、空间效力，这是一个法律问题。从时间效力来看，有的是中期的，十年规划五年纲要，有的是短期的，有的就是用三年，很多属于政府的短期行为。我们主张将产业政策立法侧重于中长期。短期的只能搞一些指导性的目录。从空间性来说，比如促进上海金融中心的政策，这个政策是不是只适用上海。是不是只看上海市政府怎么干，如果只看上海，金融中心是建不起来的。上海金融中心的建设要靠全国的支持，特别中央要支持。还有一点很重要，就是我们产业政策要有大局观。现在我们一些小城市也有一些产业政策，笔者认为这样是不合适的，会造成重复发展。
(作者为华东政法大学副校长、教授，本文根据顾功耘教授在第二届经济法律高峰论坛发言整理，有删改。)
