爱华网 北京市一清环卫工程集团董事长唐大明与总会计师于小兰一起共事多年的老同事。1999年，北京市一清环卫工程集团的前身——清洁车辆场为了解决职工的住房问题，专门向上级申请了1500万元资金，购买48套住宅。唐大明让于小兰亲自办理了其中三套房子的手续，一套房子的产权人是唐大明的爱人陈某，而另外两套的产权人则成了于小兰。于小兰感激于董事长的知遇之恩，对老板言听计从，不惜冒着犯罪的危险私设账户转存巨额资金，在小金库里积攒下3600万元。
2006年3月1日唐大明突然去世。此后，在清产核资和对唐大明任职期间经济情况的两次审计过程中，小金库一直没被发现。2008年，因有人举报于小兰的研究生学历造假，她才进入纪检部门的视线。经过大规模审计，2008年3月3日，于小兰隐匿小金库一事终于浮出水面。
2008年11月17日,北京市检察院第二分院向北京市二中院提起公诉。检察机关指控,于小兰与唐大明将公款238万余元非法占有购买三套住房,将公款3612万余元予以隐匿并非法占有。2009年5月22日,会计于小兰以贪污罪判处死刑，缓期两年执行。这一案也被称为“中国小金库第一案”。
如何认定“小金库”
所谓小金库（hidden reserves 或 off-book accounts）是指违反法律规定及其它规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
认定是否属于小金库，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿，通俗地讲就是账外账。
小金库看似小，但藏金量多，危害甚大。小金库的存在，不仅扰乱正常的经济秩序，导致国家财税流失，助长腐败行为。这种危害是由它的基本特点决定的。这些特点是:
一是绝对的权力性。小金库绝大部分集中掌握在单位领导等少数人手中，支配的随意性很大。在1998年前后，唐大明先后将下属企业的法定代表人统一由自己担任，进一步掌控了所辖企业的权力。唐大明之所以这样做，主要想法是为统一掌控财权，而他堂而皇之的理由就是为手下的员工谋福利，1999年为企业职工购买最后一批福利房，就是唐大明集中财权的一次大手笔。
二是行为的同伙性。在现行财务管理体制下，财务人员隶属于本部门、本单位，独立性较差，容易产生寻租合谋和行政命令裹挟下的违规违法现象。私设小金库，很大程度上暴露出对部门和单位领导权力的制约与监督不足。
三是手段的隐蔽性。随着市场经济不断完善和反腐败斗争不断深入，私设小金库的形式也更加隐蔽。近年来，在一些机关事业单位小金库的设置运作手段不断翻新，使小金库的存在带有极强的隐蔽性。在中国小金库第一案中，2005年7月，唐大明以合作开发环保项目为名，成立了董村垃圾处理有限公司，该公司成了于小兰和唐大明倒账的工具，至2006年2月，账户内的资金已高达3600余万元。
四是形式的多样性。过去一些单位、部门私设小金库，多采用变现或个人存折的方式，直接掌握控制这部分资金。随着行政审批制度、预算外资金管理制度、公共财政制度的建立和不断完善，感知传统方式的目标大，容易暴露。因此，一些部门往往将资金秘密转移到下属单位，使下属单位的账户成为其小金库。中国小金库第一案中，一清集团公司下属10多个子公司，这些公司的所有收入均不入企业大账，而是单独立账，成为企业的小金库。
为何小金库屡禁不止？
对小金库这个明显违反有关法律法规的问题,为何禁而不止、治而不绝?其难以根除的原因在于源头难以清理：
思想认识模糊是小金库产生的思想根源。企业小金库问题之所以长期得不到根治,其中一个非常重要的原因,是企业领导者思想认识模糊。有些领导认为,小金库的存在具有普遍性和合理性,没有必要大惊小怪；有些领导认为,谋求私利属于不正之风,但用小金库的钱为职工谋福利,就不是不正之风。
制度不够严密是小金库产生外部的重要前提。小金库的产生同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系。管理制度存在缺陷，财务公开没有完全落实。我国的财政收入中，除税收收入外，还有规模庞大的非税收入。不仅有预算内非税收入，还有预算外非税收入甚至制度外非税收入。而后两者往往游离于预算管理范围之外，既不公开，也不透明，这就给一些单位私设小金库以可乘之机。
监督管理不力是小金库长期存在的重要基础。不少领导认为单位业务单一，有无风险控制无所谓，花大力气去设计一套监管制度就是作茧自缚；有的单位只注重制度本身的制定，而忽略执行效果；还有的把内部监管的建立和执行看作是财务人员的责任，与自己无关。领导把小金库当成“小事”看待，缺乏监管意识。
治理小金库策略
我国政府历来重视对小金库的治理工作，自上个世纪80年代以来，曾先后开展了三次全国范围的小金库专项治理工作，分别是1989年、1995年和2009年。2009年小金库专项治理工作取得积极成果,全国通过自查和重点检查共发现“小金库”22884个，涉及金额101.58亿元，因设立小金库和使用小金库款项给予党纪政纪处分298人。但是，根治小金库很难毕其功于一役，应作为一项系统工程常抓不懈，而且“预防”比“惩治”更重要，应从思想、制度、监管和法制四个层面入手，建立一种使各个部门单位“不敢为、不能为、不愿为”的长效机制，彻底铲除小金库滋生的土壤。
首先，要提高思想认识。从思想深处扭转人们存在的设置小金库是工作中的违规行为的错误观念。尤其是各级领导干部要从思想上“正本清源”，从讲政治的高度认识小金库的严重危害，真正认识遏制小金库是维护经济秩序和加强廉政建设的要求，提高遵章守纪的自觉性。
同时，切实加强《会计法》、财经法纪和案例警示教育，使领导干部坚定共产主义、社会主义的信念，树立正确的人生观、价值观和金钱观，增强廉政意识的自觉性。纪检监察、组织、财政等部门要有针对性地开展部门单位负责人和财会人员专题培训，通过政策讲解、案件剖析和业务辅导等多种方式，提高相关人员的法律意识，将财政监管链条向预算单位延伸，防范挤占挪用财政资金、会计信息失真、私设小金库等现象。
其次，实行财务公开制度。权力腐败和小金库现象产生往往是幕后交易、暗箱操作的结果，而实行财务公开制度则可有效防范幕后交易和暗箱操作。要从源头上防范小金库腐败行为，就必须实行公开制度，公开业务操作和程序，加强工作透明度。全面推行财政资金收支公示制，做到总量、审批、结果全程公开。
再者，全面强化监管过程。在实施监管过程中，要注重把握3个环节：即监管的关口要前移、监管的重点要突出、监管的范围要拓展，切实发挥监管的职能作用，做到超前教育、超前防范、制约在先。定期或不定期组织纪检监察、财政等部门组成检查组，把各单位的经营活动中的重要环节、多种经营公司等容易出现问题的多发部门作为监督管理的重要对象，进行全过程、全方位的监督检查。要采取政务公开、效能监察、专项检查、审计等多种形式，加大监管力度。
最后，加大责任追究力度。针对顶风违纪行为，规定对有关责任人员，按照组织程序先予免职，再依据《中纪委关于设立小金库和使用小金库款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》追究纪律责任。建立和完善小金库问题连带责任追究制度，对于在小金库问题上监督管理不力，造成严重后果的对口管理部门要追究相应责任。对于责任追究不力的，纪检监察部门应追究相应的责任。对查出的小金库问题，情节严重的，不但要依法收缴，还要追究当事人和有关领导的纪律责任。
作者系华东师范大学商学院工商管理系系主任
