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1998年房改：“中国奇迹”的制度因素
中国地产网 2009-9-30 14:13:06

　　对1998年住房制度改革的分析，不仅有助于解释过去的经济成功，同时也有助于我们判断当前的经济形势。
　　在全世界闻“房地产”色变之时，1998年的住房制度改革告诉我们，以保障性住宅建设为核心的房地产业，很可能是我们走出经济低谷的最大机会

　　中国经济高速成长之所以被称之为“奇迹”，很大程度上是因为我们并不能真正解释其发生和持续的原因。未来政策的制定，依赖于历史路径的解释。惟有合理地理解过去，才能正确地选择未来。在30年的改革实践中，1998年住房制度改革扮演了一个关键性的角色。正是这项改革，大规模盘活了传统经济积累下的存量资产，成功地拯救了亚洲金融风暴中的中国经济，触发了改革开放以来持续时间最长的一轮经济增长。对1998年房改宏观经济分析，不仅有助于解释过去30年中国经济增长的原因，而且有助于对今后改革路径的选择，对应对当前席卷全球的金融风暴，更是具有直接的借鉴意义。

1998：房地产“井喷”

　　一直以来，房地产业大多数时间都是宏观经济发展的函数。中国的房地产业的起伏，大体上和国民经济发展的起伏是一致的，即经济增长较快，房地产发展也较快；反之，经济低迷，房地产业随之下滑。从统计中我们可以看出，1989、1990两年，受治理整顿等因素影响，中国经济沉到谷底，房地产业更是前所未有地呈现负增长，商品房开工面积从1988年的6000多万平方米，猛跌到3000多万平方米。1992年邓小平南方讲话发表以后，经济重新启动，房地产业迅速恢复，当年商品房开工面积就从上一年的6000多万平方米，一举增加到1亿多平方米，并在1994年爬上1.8亿多平方米的顶峰。此后，宏观调控开始，经济增长趋缓，房地产开工面积也逐渐下降，并在1996、1997年再次达到谷底。

　　1997年底，亚洲金融风暴爆发，宏观经济指标全面恶化。1998年年均GDP增长首次低于1991年的8%，随后一路下滑，维持在7%附近。中国的房地产业却一反常态，从1998年开始突然脱离宏观经济曲线，出现了无法解释的快速上升。统计中可以清楚地看到这个分水岭：全国住宅当年开工面积在1996、1997年跌到1亿平方米多一点，但在1998年有一个急剧的跳升，达到1.6亿平方米，猛增将近6000万平方米，当年就超过了1994年经济高潮时1.3亿平方米的顶峰。随后一路攀升，连续几年高速增长，1999年达到1.8亿平方米，2000年突破2亿平方米，达到创纪录的2.3亿平方米。2001年房地产投资的增长更是达到1994年以来的最高点——将近30%。由于无法解释这样反常规的增长，以至于国家发改委得出结论，认为“这样快的增长速度与整个宏观经济处于调整型增长的态势是背离的，是不健康的”。

　　那么，是什么原因导致了这次脱离经济运行曲线的超常规增长？我们的答案是：制度。回顾1998年所有的经济变量，只有住宅分配货币化这一项，能够解释这次房地产高潮的启动。1998年的住宅改革，单位以很低的价格，将住宅的产权转让给个人，这就使很多人一夜之间财产倍增。房改将几十年积累下来的财富在短时间内猛烈地释放出来，整个社会的实际财富在短短的几年，成千上万亿地剧增。换句话说，这次房地产高潮不是经济增长带动的，而是相反，这一轮经济增长是房地产市场“爆炸”带来的。

　　很少人真正意识到这一制度改革对整个国民经济革命性的影响。大部分经济学家根本就没有将这种制度改进的巨大影响，考虑到经济分析中去。

沉睡的财富

　　2000年前后，国内外经济界争论的一个热门话题，就是1998年以来国家统计数据的准确性，其中以匹兹堡大学的拉斯基(Thomas G. Rawski)在2001年12月发表的研究最有影响。他提出的证据之一就是1998年中国的GDP在世界上一枝独秀，保持高增长，但是能源的消费却没有上去，1998年电力消费弹性系数为0.36，这比1997年的系数0.55低很多。拉斯基的这个统计表明1997年以后的经济统计，出现了不符合经济发展规律的重大反常，他的结论很简单：1998年前后的中国统计结果是“假报浮夸风”的产品。

　　但如果拉斯基的研究是正确的，又会和我们的实际感觉相冲突。按照拉斯基(2002年)的估算，“在不改变GD P构成的情况下，1997-1998年的实际增长率最多是2.2%”，“而不是官方公布的7.8%，而且2.2%是一个上限，实际上可能更低，甚至是一个负数”。如果拉斯基的判断成立，那么我们在1998年的经济感受就会比1989、1990年还痛苦，因为那时的经济还分别有4.3%和3.9%的正增长。而且按照拉斯基同样的推论，1998年以后至2000年，中国的真实经济依然是低增长。

　　但事实却是，生活在1998年的中国人，并没有感到经济低增长必然导致的社会动荡和生活痛苦。比较1989年的社会情况，人们通过亲身感受就可以直观地得出结论，1998年及其以后的经济如果增长得没有统计显示的那样快的话，至少也比1989、1990年时强得多。否则，我们就无法解释：居民储蓄率何以连年大幅度上升？国家的税收为什么能持续增长？为什么进出口大量增加？为什么外国直接投资(FDI)迅速增加？为什么中国货币面临的不是贬值压力而是升值压力？因此，1998年绝不可能是像拉斯基估计的那样，经济只是增长2.2%甚至是负增长。无论统计局的数字是怎么得出来的，有一点必须承认，那就是这个结果，比拉斯基的判断更接近我们的真实感受。

　　那么问题到底出在哪里？回顾1998年时宏观经济的所有领域——投资、出口、消费——几乎所有方面，都与拉斯基描述的趋势一致，而惟有房地产一项与国家统计局描述的趋势一致。显然，问题就出在这里。在我们看来，拉斯基之所以会得出1998年统计失真的结论，乃是因为拉斯基没有考虑到住宅改革因素对经济的影响。拉斯基假设生产规模的扩大是导致 GDP增加的惟一原因，而1998年财富增加，并不是由于生产的提高，而是由于制度的改变，释放出来的是几十年积累的“库存”，其效果相当于把国家几十年来欠许多人的工资，在一夜之间以实物的形式发给大家。由于这些财富卷入的劳动和生产是已经付出的，因此并不会带来就业和能源消耗的立即增加。

　　1995年，我国公有住宅已达30亿平方米，这些公房大多位于城市的老区，具有很高的市场价值，即使仅仅按每平方米1000元计，这部分财产价值也可以高达3万亿元。单位将产权转给个人时，每个人根据工龄不同，实际只按折旧支付很低的价格。如果其平均转让价格是市场的1/5的话，就有80%的交易没有进入正式的统计。

　　1998年房地产实收资本额中，国家资本金一块是841.90亿元，比1997年的244.30亿元和1999年的302.45亿元多出约500亿至600亿元，这部分收入应该主要是房改上缴。如果按5倍的差异来估算其市场的真实价值，仅1998年一年就有大约2500亿至3000亿元的交易没有进入正式的统计。考虑到1998年到2002年五年中，GDP增加的总额才不过2万多亿元，1998年到2003年，积极的财政政策通过长期国债投入经济总盘子也不过6600亿元，1998年当年的统计中，这笔“漏掉”的财富应当是相当惊人的。

　　按照这个推论，如果我们用最终产品法(final goods approach)——GDP等于投资、进口、消费和政府支出之和——来估算GDP的话，就会发现，政府的实际支出应当大大高于账面支出。与此相对应，在用收入法(income approach)估算的GDP中，则应该有一个显著的增加。事实上，在拉斯基自己的计算中，用产出指标校核的增长率和用收入指标校核的增长率，有一个显著的差异——前者大约是-2.5%至2%之间，后者考虑通缩后为5.8%。但拉斯基放弃了后者，因为这实际上暗示了1998年存在着一个在常规经济下不可能的现象——社会总产出中存在一个无须经过投资就可以获得的收入，因此，他认为前者和其他数据/现象符合得更好。

　　但在考虑了制度因素后的分析框架里，这笔“意外之财”就不仅不是无法解释的，而且是我们所预期的。按照拉斯基基于产出(outcome side)估算的2.2%的增长率上限，1998年的GDP增加值应该是1638亿元；按照他以收入法估算的5.8%的增长率，增加值应当是4319亿元。如果我们认为这两个数字都是准确的话，这之间的差额2681亿元中的很大一部分，大约就是1998年住房制度改革释放到市场上的增量社会财富——这个结果接近我们的猜测。因此，有理由认为在考虑了房改因素后，拉斯基用收入法计算的GDP增长——大约6%——应当更接近1998年的实际。

制度进步与全要素增长

　　经济学家解释经济进步的原因，最常用的工具就是全要素增长率(TFP, Total Factor Productivity)。主要用于分析资本、劳动力对经济增长的贡献。在研究中，经济学家们发现，经济增长中相当大一部分，并不能用劳动力和资本的原因来解释，于是他们将这些余量(residual)看作是技术进步的结果。在进一步扣除了研究和开发的因素后，经济学家们发现，仍然有很大一部分余量无法解释，特别是在劳动生产率增长极高的阶段(如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨就发现，在美国的1960～1973年高增长阶段，这部分无法解释的余量占了很大比重)。

　　在制度经济学看来，这个余量很大程度上要靠制度进步来解释。现代经济学中很大的一个问题，就是在于对制度变量的忽视。中国的一些经济学家已经开始注意到全要素劳动生产率的提高和制度进步的关系，但是这些分析大都是侧重解释经济增量而非存量。不同的是，1998年的住房制度改革恰恰导致的是存量资产价值增加，从而催发了经济的高速成长。

　　在传统的统计看来，此次房地产井喷是没有经济增长支持，莫名其妙鼓起的泡沫。而实际却是，这次房地产增长不仅是真正的社会财富增加导致的，而且这种增加规模之大远远超出了我们的想象。政府用成本价建设并转让住宅，居民则通过房改按照市场价格给获得的不动产定价。市场价和建设成本之间的差额，就是制度释放出来的隐性财富。

　　这些财富一夜之间造就了庞大的有产阶层，社会信用急剧膨胀，又带来了银行业爆炸式的增长。这种增长又通过金融系统放大到整个经济。房地产投资和收入在国民经济中的比重，完全不能说明此次房改在国民经济增长中的作用。1998年前后各项房地产指标的突变，只不过是露出水面的冰山，向我们暗示了制度进步释放出来的巨大隐形财富。

　　假如说这个判断是正确的，反过来也说明，1998年房改的宏观经济效果被大大低估了。如果没有住房制度改革，1998年的中国经济，很可能像金融风暴下的其他亚洲国家一样——会有一个很陡的下滑。在这个意义上，我们甚至可以认为，正是住房制度改革，几乎单枪匹马拯救了当时的中国经济，并触发了随后十年中国新一轮经济的高速成长。鉴于这项制度改革的高度复杂性，其出乎意料的顺利，反映了这次改革的巨大成功。仅就其对经济的影响来说，在迄今为止所有的制度改革中，只有上世纪80年代的农村联产承包制和90年代初的土地有偿使用可以与之相比。

走出经济低谷的最大机会

　　从制度角度对1998年住房制度改革的分析，同样可以用来解释改革开放30年以来制度进步对宏观经济的影响。

　　受宏观调控等因素的影响，中国经济增长在1989年、1990年跌到4%左右。但随后中国经济却突然急升至1992年的13.2%，并从1992年到1996年，保持了长达5年两位数左右的增长。很多研究将这一轮增长归功于邓小平的南方讲话。而事实上，在南方讲话发表之前的1991年，中国经济就已经开始了快速攀升，当年的经济增长率从1990年谷底的3.9%，猛增到8%。

　　真正对这一轮经济增长启动起到关键性作用的，是1990年正式推出的城市土地有偿使用制度。正是这一改革，起到了类似1998年住房制度改革同样的宏观经济效果，盘活了沉淀多年的城市财富，使地方政府特别是城市政府“一夜暴富”。一举扭转长期以来城市服务欠账累累，基础设施建设入不敷出的尴尬局面，开始了世界城市发展史上前所未有的高速城市化进程。

　　对1998年住房制度改革的分析，不仅有助于解释过去的经济成功，同时也有助于我们判断当前的经济形势。

　　一个重要的结论就是，房地产是宏观经济发展的主动轮而非被动轮。我们是在一个下降的经济周期里，通过住房制度改革启动了新一轮经济增长。

　　在中国，由于财产税的缺失，地方政府提供公共服务的盈利模式是，首先必须从一次性的土地收益中把基础设施投资和长期的服务承诺(住宅是70年)收回来。然后，再通过招商引资，将一次性收入转化为长期性的工商税收，以获得长期服务承诺所需的资金流。为了争夺高税收、高工资(个人所得税)的优质企业，城市之间竞相杀价，提供优惠条件。结果是，中国企业在全球的竞争力大增，凡是不在中国投资的企业，根本无法同“中国制造”竞争。从2003年起，中国对外贸易顺差不可遏止地膨胀，中国产品横扫全球。由于工商税收的主体税种——增值税——中央财政拿走大头，导致国家财政连年保持了令人无法理解的、高出经济增长速度的大幅增长。

　　显然，地价越高，土地收益越多，地方政府补贴能力越强，产业的竞争力就越强，中央政府的财政收入就越好。从某种意义来讲，中国产业超强的竞争力和中央财政的连年盈余，很大一部分都是从地方政府的土地收益转移过去的。这意味着本轮房地产高潮带动的绝不只是房地产业自身，而是涉及了投资、消费和出口所有宏观经济领域。因此，房地产市场的崩盘，对宏观经济的影响一定会是全面性的——至少会远远超过股市对宏观经济的影响：不仅地方政府，而且中央政府；不只是房地产行业，而是所有其他行业，都无法在房地产市场衰退中独善其身。1998年住房制度改革，启动了新一轮的经济增长，同样，急速的房地产下滑，也必定会触发国民经济的全面下滑。

　　总结1998年的经验，对于我们应对当前金融海啸具有重要的借鉴意义。

　　水能载舟，亦能覆舟。房地产既可能导致经济泡沫，也可以用来消化经济泡沫。为应对美国次贷危机引起的金融海啸，中央政府果断出手，投入4万亿元，防止宏观经济下滑。在十大投资方向中，排在第一位的就是大力建设保障性住宅。这是一个完全正确的方向。

　　目前学界建议的政策，很大程度上借鉴了1997年克服亚洲金融风暴时的做法，既通过大规模公共投资，抑制经济的快速下滑。但1998年的宏观经济表现表明，直接增加政府开支扩张经济的做法，对推动宏观经济反周期运行的效果有限。真正帮助中国经济走出低谷的，是房改带动的消费井喷。简单地将资金投向基础设施，并不会产生1998年那样的宏观经济效果。

　　面对今天更大的金融海啸，住宅产业仍有可能扮演重要的角色。道理很简单。房地产业拉动的内部需求无人能及。一个简单事实是，任何大型耐用消费品要想离开商店的柜台，都需要足够的新空间。没有住宅，无论何种刺激消费的政策(比如减税、降价)都必然效果有限。同其他产业不同，住房需求几乎不受国际市场的影响，同时可以拉动巨大的投资。特别重要的是，住宅建设劳动力密集且技术含量较低的特点，有利于大量吸收由于出口萎缩导致的下岗农民工。在经济低迷的周期里，就业目标要比效益指标来得更加重要。

　　实际上，新一轮保障住房建设所应做的，只是在一个更高的层次上，有意识地重复当年房改的制度路径——在劳动力充裕，要素价格较低的经济周期里，以低成本大规模建设新的廉租住宅，10年或15年之后，进行新的“房改”。当然，1998年的房改同现在的经济环境不同，具体的操作手段也不同。上一次房改，主要是通过盘活存量，这一次则需要通过扩大增量；上一次房地产高潮主要是市场推动，这次则需要政府主导；上一次存量住宅的形成主要靠财政，这一次可以通过商业贷款(如社保基金)；上一次房改，获益的主要是原有的城市居民，而这一次，重点则应转向解决城市外来人口，特别是农民工城市化的居住问题……尽管有这些差异，但原理一样，都是首先通过政府建设低成本住宅，然后在远期依靠房改收回投资，并推动新一轮商品房市场需求。

　　回顾1998年住房制度改革，我们可以有把握地预期社会保障住宅的大规模建设可能产生的宏观效果：近期，可以大量吸收过剩的流动性和劳动力；中期，可以带动内需，缓解产能过剩的压力；远期，可以创造新的需求，为启动下一轮经济增长积累“存量”资产。特别重要的是，新一轮“房改”可以大幅改进社会分配的公平，增加有产阶层在社会中的比例，使得不景气周期里的社会得以保持稳定性。

　　次贷危机使得全世界闻“房地产”色变。但1998年的住房制度改革告诉我们，对于高速城市化阶段的中国，恰恰是住宅，为我们提供了发达国家所不具备的巨大刚性需求。以保障住宅建设为核心的房地产业，很可能是我们走出经济低谷的最大机会。

(作者为中国城市科学研究会常务理事、厦门大学教授) 2/2 首页上一页 1 2

企业所得税增长较快

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