爱华网农村低保评议会议记录 如何评价农村低保的群众评议制度？
低保主要目的之一是帮扶穷人。这里马上引出三个问题：什么叫穷？怎么识别贫穷？如果贫穷需要治理，何种措施最优？以发放低保为例，我们首先需要说明低保标准是什么，以及制定这个标准的理由。有了标准，我们需要准确识别哪些人符合标准。 指出一点难题：识别准确度和成本成正比，这要求我们根据总体目标做取舍。最后，即使我们确定最好扶贫方法就是低保，我们也要制定很多措施来确保低保能实现目的，让政策落到实处。
Banerjee和Olken等五位学者在2012年用随机对照实验比较了不同的识别贫困方法。实验前一段时间，他们首先请独立调查公司在印度尼西亚640个村庄中5756户人家作基准调查。调查不仅记录人数、职业、教育、职务、与村领导关系等基本情况，还详尽询问家庭日均消费数额和相关细节。作者从640个村庄全体居民名单中抽出8户家庭，然后请受访者对这8户生活状况排序。最后，调查还请受访者为自家贫困程度打分，1分最低，6分最高。
实验同样在这640个村庄进行，前述调查没有提到任何有关实验之事。印尼执行世界通行贫困线：每天消费额小于等于2美元。政府据此定指标，穷人可得每月10美元补贴。作者以此为背景比较不同识别贫困方法。所有村庄随机分三组：一组叫代理平均（Proxy Mean Test，以下简称PMT），一组叫社区识别（Community Targeting，类似群众评议，以下简称评议），一组叫混合法（Hybrid Method），结合利用前二者。然后比较识别结果和基准调查结果。
这里详细解释一下分组。因为补贴按指标发，每个村都有数目，所以就得筛选。PMT法是政府派人入户调查，看类似房屋、电视、手机、摩托等商品保有量和种类，然后用公式估计收入。社区识别是村民开会给大家收入排序。作者进一步分组：一是按全体大会和精英小会分，后者只有村长、宗教领袖、教师等少数参加，不多于7人；二是按白天晚上开会分，白天男人要种田，所以白天开会，女人来得多，晚上开会，男人来得多。混合法对两种方法加权，再定结果。
实验还有许多细节，难以叙述详尽，请参考原文及在线附录。其中重要一点是实验之后结果收集，作者综合采用多种办法。一是再作调查，让大家填写对识别满意程度，指出有哪些贫困家庭遗漏，或有哪些本不应有资格的家庭混入。二是在显眼地点放置箱子，旁边放置格式表格，供村民反映前几点问题，一段时间后清点。所有村庄中识别结果都在村里各显眼地点公示。
理论来说，PMT和评议各有优劣。PMT由政府调查人员执行，相对公正一些。调查对象都是显眼财产，较难隐瞒。缺点是无法对应消费额。如果一家人之前光景不错，突然遭难，PMT可能就反映不出来。社区评议优点在可用信息丰富。都是近邻，伪装穷人很难隐匿。不需调查员一家一户大动干戈，整体成本相对较低。当然，能不能发现是一回事，会不会说出来又是一回事。村里领导可能徇私，影响或者直接干预结果。混合法折衷，优缺点兼而有之。
如果所有问题都只有优劣两极，问题会比现实简单很多，可惜现实并非如此。第一大问题就是政府和村里人对贫穷定义可能根本不一样。政府看数字，日消费2美元以下就是穷，1美元以下就是非常穷；村里人看能力，看日后光景。家境破落，但有壮劳力，和家庭尚可，但只有寡妇当家，村里人评价就未必和政府一致。不同人分析能力和比较能力可能不同，男人排，女人排，结果可能不一样。最后，评议有先后，会不会评到后来大家累了，就瞎评呢？
考虑基准调查结果，比较PMT、评议和混合法结果，PMT最准。上图左部是吃上补助家庭日均消费概率分布，右图是没吃上补助家庭消费概率分布，横轴单位是美元。三种方法里，该领补助的没领上，这种错误机率都差不多，但评议法和混合法里都混进了消费额较高，按政府标准本来不该吃补助的人，体现在上图左部就是分布右端更肥。两种错误概率一加，PMT准确性比其它两种高大概10个百分点。但需要指出一点，对非常穷（消费少于1美元家庭），评议效果最好。
注意，这不能说明三种方法本身有差距，原因主要有三：一是城市化，这可能导致社区凝聚力下降，导致评议效果不好；二是不平等。如果不平等比较严重，一是穷人富人分化大，能让评议更准，二是富人可能势力大，能操纵或者压制；三是亲属关系。村里越亲，越盘根错节，大家彼此了解越清楚，利益纠葛也越多。作者控制这三点，发现评议方法影响依旧显著。换用probit等多种方法作稳健性检验，结果基本一致。看来，差距确实存在。
PMT对消费反映更准，和政府指标更吻合，看起来是理想选择。问题来了。前面我们提过，做完实验，出了结果，作者还留了很多后手来收集村民反馈。大家最满意变成了社区评议。如果算全体村民，比起PMT，评议满意度平均高2.68%，投诉少1.09%；混合法满意度平均高2.01%。，投诉少0.55%。只看精英，觉得评议合适比例高38%，觉得混合法合适比例高17%。
为何如此？主要原因前面都提过，这里重复一遍，可能有三。一是精英把持村务，让自己人吃补助；二是村民评议时不够尽心尽力，可能评到一半就累了。即使村庄只有几十户人家，评议有政府派来调查员牵头，要得出排列也要比上几百次；三是大家看法不一样。可能是村子里的人理解“穷”，和扶贫里的“穷”压根不同，也可能是村里不同群体，偏好就不一样。男人还是女人来开会，结果可能不一样；老人还是年轻人来开会，结果可能也不一样。
作者逐个考察。首先，第一点在印尼不严重。第一个证据是全体开会组和精英开会组排出来结果基本没啥区别。当然这不够充分，说不定即使全体开会，精英也能压服大家。作者为此控制了许多基本变量，发现精英，以及和精英有亲戚关系的人吃到补助概率比平均要低，而且系数很显著。比起PMT，如果用混合，这些人领补助概率低7.8%；如果用评议，概率低6.7%。原因可能是即使遭遇不幸，精英也有更多朋友，而精英的朋友也可以向精英求助。
之前提到“累了”这点，上图显示评议顺序和错误率关系。无论是评议还是混合法中评议部分，偏离基准调查结果程度一开始都很低，比PMT还低，后来逐渐升高。说明大家可能真的会烦。至于标准不一致，先介绍群体不同这部分结果。前面提到作者把评议进一步分组，有些白天开有些晚上开。男人白天干农活，白天开会妇女来得多，晚上男人来得多，性别比平均差10%。两组评议差别结果不大。控制其它一些个人特征、换回归方法，结果都稳健。
有些问题没有优劣之分，最是棘手，结果确实显示村民眼里的“穷”和政府标准有出入。虽然PMT和日均消费相关较强，但也仅此而已。无论是给别的家庭排序，还是给村干部发问卷问村里情况，还是让家庭自评贫困程度，和前面答案相关都不高，内部相关倒是很高。村里人更看赚钱能力，而非当下消费。同等条件，家庭大，不穷；孩子多，穷；教育程度高，不穷；寡妇当家，穷；抽烟喝酒，没关系。如果村里人确实知根知底，该用哪个标准？
也许这个问题还有最后解决办法：说不定村里人其实也看不准收入，用PMT就可以测得很准了呢？从农村生活常识出发就很难相信这一点。以基准结果调查为例，作者发现：家庭收入每上升一个百分位点（比如说从67分位点到68分位点，这说明家庭收入在村里从排前33%进步到了前32%），在评议中排位平均升高0.132个分位点，而PMT结果只会升高0.088个分位点。当然，也有部分反直观结论：控制基本变量，少数民族评上补助概率要更高一些。
前面简单讨论了几种识别贫困方法效果，相信知友会有自己的评价。作者在上图中展示了面对三种贫困标准，不同识别法可以实现的脱贫效果。三种标准分别是：贫困率，用贫困人口数除以总人口；平均贫困距离，用贫困人口日均消费到贫困线差额衡量；均方贫困距离，用上一变量平方和，着重于非常贫困人群脱贫效果。只看贫困率，都差不多；平均距离，PMT最好；均方距离，评议最好。评议成本大概是其它两种方法一半，但考虑进来基本不影响这个排序。
问题到此处已足够复杂，再加一把火。除了PMT、评议和混合，还有一类方法叫自识别。有过对“没有厕所的廉租房”和“和珅在粥里掺沙子”讨论，道理和这个一致：把申领补助或其它福利弄得很麻烦，比如不能代办、费时间或者结果不确定，把对福利看得没有那么重的人群筛出去。Banerjee和Olken等六位作者在印度尼西亚做对照实验：比起默认自动申领方式（6年，每年130美元，每年申请后审查），需要自己跑去续期的设定可以筛掉很多富一点的人。
这方法看起来好，但没有做对比，结果未必会更好。最后一点，要让穷人领到补助，首先要让他们知道有补助可领，接下来还要宣传怎么申请、查询申请结果，还要督促地方官把东西发到手上。如果这片地区教育程度不错，广泛张贴公告或者用大喇叭都有效果；如果不是，那又要“以吏为师”。但这涉及到钱，地方官员完全有激励不去宣传，或者干脆领到补助不发。印尼政府为贫民每月提供15公斤廉价大米，但真要吃米，实际买米价平均比政府规定价高42%。
还是Banerjee和Olken等五位作者，这次实验是往老百姓家里寄卡片，和他们说每个月有15公斤低价大米可以买，价格是多少多少。效果明显：以前大米总发不够，价钱还莫名其妙更高。现在，尽管只有30%家庭收到卡片，贫穷家庭整体吃到大米数量上升，价格下降，享受到政府补贴总额升高26%。可能解释很多：地方领导只给真穷人发米；民众抗争；卡片暗示官员他们受监督，等等。第一种解释最合理，拿到卡片地区，民众为吃米而抗议数量明显上升了。
关于扶贫还有许许多多可写，还是就此打住。很不完全地总结一下：比起PMT，评议能更好地识别很穷的人，也比较符合村民观念和喜好，成本更低。但PMT能更好地识别穷人。具体何种方法最优与政策目标有关。自识别方法有潜力，但需更详细验证。最后，识别和扶贫都要讲政治，要真正对接到穷人。以上是印尼经验，但对中国可能也有借鉴意义。最后，不能指望识别完全精准。在社会网络中识别隐藏变量在有些条件下也许天生就不可能。这也是自己在探索的内容。
参考文献：
Alatas V, Purnamasari R, Wai-Poi M, et al. Self-targeting: Evidence from a field experiment in Indonesia[J]. Journal of Political Economy, 2016, 124(2): 371-427.
Alatas V, Banerjee A, Hanna R, et al. Targeting the poor: Evidence from a field experiment in Indonesia[J]. The American Economic Review, 2012, 102(4): 1206-1240.
Banerjee A, Hanna R, Kyle J, et al. Tangible information and citizen empowerment: Identification cards and food subsidy programs in Indonesia[J]. Journal of Political Economy, forthcoming. 2/3 首页 上一页 1 2 3 下一页 尾页
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